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刘尚希等 | 中国财政体制:探索与展望

发布日期:2022-11-30 10:21 点击次数:1086次 字体大小:

                        《经济研究》|《中国经济学手册》专题(七)

                                   中国财政体制:探索与展望

                                        刘尚希 赵福昌 孙维

 

财政体制的基本要素包括能力、事权、财权、财力,在能力基础上形成体制要素的多种组合,即形成不同的财政体制类型。在不同国家的不同历史时期,财政体制是随着国家职能及其履行方式的变化而调整的。在法治比较健全的国家,财政体制相对稳定。在体制转轨国家,尤其像中国这样的新型市场大国,财政体制随着改革的深化而不断调整优化,至今仍未完全定型。财政是国家治理的基础,财政体制则是国家纵向治理结构的基础。国家治理体系和治理能力的现代化,离不开财政制度的现代化,尤其是财政体制的规范化、法治化和现代化。中国构建的分税制财政体制体现了财政分权的思想,但并未照搬“财政联邦主义”理论,而是具有中国特色的财政分权实践。随着国家治理现代化的推进,与之相匹配的财政体制也需要加快理论创新和实践创新。为此,本文通过梳理已有文献,着力全方位呈现财政体制的理论探索、实践变迁及其作用,并结合中国的实际以及发展趋势,提出了深化中国财政体制改革的理念认识。

 

一、财政体制的意涵

 

财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政体制是国家纵向治理结构的基石,是央地关系的支柱。不言而喻,财政体制的意涵,需要放在央地关系中来考察,并从财政是嵌入国家权力结构的枢纽和作为国家的基础性制度来认识。

(一)央地关系

央地关系,即中央和地方关系,是国家中央权力机关与地方权力机关之间的职责、权力与资源分配的关系。央地关系是一个多层面、多角度的体系,是现代国家治理领域最为重要的关系链条之一(刘尚希,2015;高培勇,2018)。央地关系对于政治稳定、经济运行、社会治理等方面都具有重大影响,是政治、经济、社会、法律等学科的重要研究对象(吕冰洋,2019)。中西语境中的“地方”,含义有别,西方国家的地方(local),多指基层政府,比如美国是指联邦、州、地方三级关系中的地方;中国语境中的地方,则指中央以下的权力机关(subnational)。

央地关系研究基于关系主体、关系实质及关系内容(领域)有不同侧重。就央地关系的主体而言,学界有不同认识,有的仅指中央和地方政府,有的仅指中央和地方的政权机关,有的仅指党中央国务院和地方党委政府,还有更宽泛的理解,包括政权机关和政权机关之外的人民(嵇雷和巨英,2009)。认识不同反映了关于国家权力范围的不同理解,广义国家权力包括立法、行政、司法在内的权力,中国特色的权力结构还包括监察权;狭义的国家权力则仅指国家行政权力。从央地关系的实质看,有利益关系(国家利益和地方利益之间的关系)、权力关系(一定的国家权力组织形式下的央地间权力分配及统属关系)和权利义务关系(具有隶属关系或监督指导关系的央地国家机关主体,在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系)等不同研究视角(嵇雷和巨英,2009)。从央地关系内容或领域看,包括中央与地方政治关系、经济关系和法律关系,三者是相辅相成、不可分割的,经济关系是央地关系的基础,政治关系是央地关系的核心,法律关系是央地经济政治关系的规则形式(即法制化)。平常语境中的央地关系,多从关系内容或领域展开,并兼顾关系主体和关系实质。

央地关系也可从公共管理或公共治理维度来认识。在中国转轨过程中,有学者从政府管理层级来探讨,如立足中国五级政府、五级管理基础上的扁平化改革思路(贾康和白景明,2002)。随着实践中认识的深化和财政定位为国家治理的基础和重要支柱,也有学者从治理角度提出“两级治理、五级管理”的新认识,基于中国宪法和历史传承,纵向的国家治理结构是中央、地方两级,国家的公共权力不是均匀地在各级政府之间划分,有些权力只在中央与地方之间划分,在地方的省市县乡之间不能再继续划分,如立法权、司法权等(刘尚希,2015)。因此,从管理的角度,央地关系也称为政府间关系,是指中央、省、市、县、乡之间的关系;从治理的角度,政府间关系则分为两个层次:一是央地关系,二是地方省、市、县、乡之间的关系。第一层次是全国层面的关系,第二层次是地方层面的关系,地方拥有一定的可以因地制宜的自主权。

央地关系的内容包括政治、经济和法律关系。央地政治关系,涉及国家主权问题,包括立法权、行政权、司法权、监察权,在中国呈现为党统一领导下的四权并立。在立法权层面,国家立法权由民意代表权力机关行使,包括制定和修改基本法律,以及授权政府制定行政法规。行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律,对行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力。司法权属于检察、审判机关。监督权则由相应监督主体根据职责对相应事项进行监督。央地经济关系,指税源、债务、转移支付、灾害救援和支出责任的划分关系,以及基于国家或政府所有权及其资源占有、使用、处分和收益归属等方面的财产关系。央地财政关系与之最为直接、最为紧密,也可以说,央地经济关系是以财政关系为载体的。财政是国家赖以存在的物质基础,由此延伸来看,央地经济关系直接体现在财政资源的配置上。中国作为公有制为主体的社会主义国家,央地经济关系与国家所有的资源、资产、资金以及国企紧密联系在一起,涉及到所有权权能和国企管辖层次的划分关系。这种复杂的央地经济关系只有以公有制为主体的国家才独有。“土地财政”问题就是由此衍生出来的央地财政关系,成为中国市场化、工业化和城市化过程中国有资源资本化、金融化的典型样本,也成为央地财政关系中的重大问题。财政资源配置承载着央地经济关系,其理念逻辑既遵循经济学,也超越经济学,需要基于国家治理效能来实现央地之间的有效配置,其基准不是单一维度的经济效率,而是公共风险最小化,基于公共风险的对冲来配置财政资源(刘尚希等,2018)。央地法律关系是指规范央地政治关系、经济关系中的主体资格及其权力(权利)和责任(义务)关系的一种法律形式,这既是央地政治关系的延伸和拓展,体现政治主张和国家意志,也是对公共权力央地划分、行使的制衡和约束,其中自然包括了央地财政法律关系。从世界范围来观察,不少国家的央地财政法律关系都通过位阶较高的法律做出规定,甚至在宪法中直接体现。

央地关系是一个古老的主题,处于不同历史阶段和文化社会背景下的国家,形成了不同的央地关系。不管什么样的国家,央地关系都体现在央地职权和央地财权、财力和支出责任的划分上,即通常我们说的“事”和“钱”的组合关系(刘尚希等,2021)。

(二)央地财政关系

央地财政关系是央地关系的基础,也称财政体制,指事权、财权财力等要素在央地之间配置的制度安排及相应机制,是财政学的重要内容,也是财政改革的重要方面。在不同时期,学界对财政体制作了广泛探索,较早期的看法认为,财政体制是国家组织财政收支,进行财政管理,划分各级政权之间的权、责、利关系的制度(戴园晨和徐亚平,1992)。分权意义上的央地财政关系,如中国1994年实行的分税制财政体制,则是指在合理划分各级政府事权范围的基础上,主要按税收来划分各级政府的预算收入,各级政府预算相对独立,负有明确的平衡责任,各级政府间的财力差别通过中央政府向地方政府以及上一级地方政府向下一级地方政府通过转移支付制度进行调节(楼继伟,2013)。

事权、财权、财力要素划分及其组合是央地财政关系的核心。中国理论界从经济视角广泛研究央地财政关系,始于改革开放后“分级财政”的改革探索,财政管理的集中与分散问题从根本上说也是正确处理责权利关系问题,具体包括财政责任、财政权力、财政利益三个方面的内容(何振一,1985)。随着“放权”(行政性分权)转向“分权”(经济性分权),中国财政体制改革引入分税制,政府间财政关系有了比较稳定的制度性框架,央地财政关系的改革原则经历了“事权与财权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权与支出责任相适应”三个阶段,每个阶段都体现了我们对体制改革认识的深化。

事权,是指管理事务的权力,学界关于事权的认识,可归纳为两种立场:一是将事权解释为政府的职能或职责,“事权是指各级政府的职权”(楼继伟,2013);第二种立场,则不再局限于事权本身的概念描述,而是试图通过核心的概念类比和转换来明晰相应的内涵,认为“事权等于支出责任”。有的学者解释道:“通常来讲,当述及财政活动和政府公共收支时,多使用‘支出责任’;当论及政治统治和政府强制时,多使用‘政府权力’(government power)”(冯兴元,2010)。我们认为,事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责,支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。对于委托性事权而言,支出责任和事权执行主体则不自然对应。

事权范围,基于国家权力而言,广义的事权包括立法权、行政权、司法权,在中国还强调监察权,这是从应然的角度讲的;但是,从实然角度讲,关于央地财政关系的讨论,多聚焦在狭义的事权概念,即聚焦在行政权上。事权的具体形态,从央地关系来看,则指国家权力在央地间的配置,对应着中央事权、地方事权和共同事权,三者按照一定理论原则进行划分。

财权是各级政府为履行公共服务职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权,包括税权(费权)、产权和债权。财力是一级政府在一定时期为履行公共职能拥有的全部可支配财政资金,是财政资源分配的最终结果(财政部干部教育中心,2017)。财权和财力是一对既相互联系又相互区别的概念。财权对应着财力,但是,财权在内涵上不等同于财力,财权强调“各级财政筹集、支配和使用资金的权力”,其中筹资的权力,包括征税(费)权、财产转让权和发债权,本质上是获取财力的权力;而财力强调“经济力量(多指资金)”,本质上是一种支付能力。财产转让权、发债权、征税权可带来多少财力,呈现一定的不确定性和不可预期性,可获取的财力取决于一定区域的经济增长潜力及其税源变化,并不表明与履行一定事权所需的财力相等同。所以,财权与事权不匹配是常态,而匹配是非常态。发达地区与欠发达地区拥有的财权并无多大差异,而获取的财力则是相差甚远。

财权和财力在体制的安排中各有不同的功能,不能简单地替代。财权的安排有助于发挥地方的主动性和积极性,促进区域经济增长,涵养财源和税源,有助于提升地方的努力程度。但是,地方再努力,各个地方之间的财力差距因经济发展环境、条件的不同而凸显,这就需要在体制安排中通过转移支付来平衡各地方之间的财力。这从结果上保障了地方各级财政能力大体上均衡。因此,在央地财政关系的安排上,财权划分和财力分配需要统筹协同,过于强调财权或者财力在央地财政关系中的地位和作用,都是不可取的。

央地财政关系有集权和分权两种模式。中国历史上高度集权的计划经济条件下,计划指令只有国家一个主体,企业、政府部门甚至地方政府都只能是国家统一计划生产体系中的一个环节和部分(苏东斌,2009)。但这种模式面临着计划信息和个人需求脱节的局限问题,相关主体的积极性不高。为调动积极性,中国在计划经济框架下不断尝试“放权”“收权”改革,后来适应建立市场经济体制改革的要求,理论界提出了从“行政性分权”到“经济性分权”的看法(赵人伟,1987;刘吉瑞,1988;贾康,2013;刘尚希,2015),一直到分税制财政体制。然而在所谓的“行政性分权”阶段,并没有实质上的“分权”,地方政府的主体地位不明确,责权利不清晰,只能称之为“放权”;分税制改革才是真正的“分权”改革,地方政府成为利益主体(刘尚希,2019)。

(三)财政体制的多维认识

财政体制内嵌于一国的政治、经济、法律等基本制度,其意涵会随国体、政体不同而相异,也会随财政定位的变化而调整。如财政联邦主义在西方一度流行,甚至奉为圭臬。西方国家也随着一次次的经济金融危机而走向财政集权,中央财政收支的占比远高于中国。再如,在理论上,财政的定位超越经济学(许毅和沈经农,1987)上升到国家治理(刘尚希,2015;高培勇,2018),央地财政关系意涵也随之超越了经济学范畴和经济关系,蕴含并协同整合了经济、政治、法律等多维关系。

1.经济关系

财政体制中的经济关系是指各级政府作为公共资源配置主体之间的关系。政府间收入划分、支出划分以及转移支付制度,决定了各级政府在国家财政收支中的占比、权力和责任关系,对地方政府行为产生直接影响,并传导到市场、社会,分配、再分配等各个领域和各个方面。

从传统的经济视角观察,财政关系是经济体制的重要内容。在中国改革开放过程中,财政改革是作为经济改革突破口来看待的。财政改革离不开放权、分权。在计划经济向市场经济转轨过程中,理论界曾一度提出行政性分权(实质上是“放权”)和经济性分权。行政性分权是指在保持指令性计划体系下政府内部分层次计划协调(吴敬琏等,1986;楼继伟,1987),是调动中央与地方两个积极性的一种分权战略(《社会主义产权制度与产权理论》课题组,1991)。经济性分权是指国有企业不再是国家行政机关的附属物,成为自主经营、自负盈亏的经济实体,国家对企业的经济活动不再进行直接控制,而是通过各种市场参数(经济手段)进行间接引导(赵人伟,1987)。体现在央地财政关系上,则强调不是以行政权力协调而是以市场机制为基础,让地方成为相对独立的利益主体,由此形成地方区域之间的经济竞争和财政竞争。20个世纪90年代市场化改革之后,政府和企业、中央与地方之间的关系才开始成为主体之间的关系,多元主体的“分权”改革启动,与市场经济发展逻辑相契合的制度安排开始形成。

财政体制改革的主要目标是促进经济增长(福利提升)和公平分配。具体来看,一是宏观经济有四大目标:经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡,实现这些目标离不开央地两个积极性。这就需要科学合理的央地财政关系。二是促进公平、实现基本公共服务均等化,健全财力与事权相匹配的财税体制,科学界定各级政府的基本公共服务支出责任(楼继伟,2013),促进财力协调、区域均衡,缩小地区、城乡发展乃至群体收入差距,避免各地经济社会发展发生“马太效应”和两极分化,以增强整个国家发展的包容性与和谐性。三是提升公共资源配置效率,让中央和地方政府更好发挥各自比较优势、加强各自薄弱环节,更好地履行各自职能,提升公共资源配置效率(朱之鑫,2013),一方面要促进各级政府分工履行好各自的公共财政职能,做好政府范围内的事,发挥好政府作用,另一方面要保证市场更有效发挥资源配置的决定性作用,提高公共资源配置效率。

2.政治关系

财政体制中的政治关系是指各级政府作为公权力主体之间的财政权力、财政责任配置关系。不同的国体和政体,就有不同的权力和责任配置关系。中国作为人民共和国,具有单一制国家的显著特征,地方权力来自于中央授权,但这并不妨碍地方是一个相对独立的公权力主体,并承担相应的公共责任,维护公共利益。公权力主体之间的财政关系包括央地之间的事权、财权、财力等财政体制要素,通过它们的协同组合,为国家整体职能的有效实施提供基础条件。

从历史变迁来看,央地政府间财政关系本身就是作为政治关系来看待的,其政治属性是不言而喻的。“从理解一般国家权力受到国家筹措资金为自己付账的能力的限制这个角度,黎塞留(财政是国家的命脉)无疑是正确的”(詹姆斯·B.柯林斯,2016)。中国宋代苏辙在《上皇帝书》中所言“财者,为国之命脉而万事之本”,也是这个意思。这意味着财政能力是政治能力的表征,央地财政关系是央地政治关系的集中反映。从世界上看,央地财政关系处理得好,国家就会长治久安,相反,就可能分崩离析,如苏联,在央地关系上疏于财政关系的把握,是解体的因素之一。

从作为一个整体的国家来观察,长治久安是古今中外所追求的目标,财政体制的构建就是实现这个目标的手段或基本途径。保持中央权威和政治控制力,是央地财政关系设计首先要考虑的。通过分权让地方有活力,发挥地方不可替代的作用,同样是不可或缺的。控制力与活力两个方面的兼容只有置于央地财政关系中才能得以实现,正是在这个意义上,央地财政关系与财政和市场关系、财政和社会关系一起构成国家治理的基础。一方面,央地财政关系需要把中央权威和调控能力内置其中。财权、财力与事权以及央地能力优势如何匹配组合就成为央地政治关系的关键,成为政权组织形式的内核。另一方面,央地财政关系应当有效调动地方发展经济、主动治理的积极性。地方积极性的调动对发展至关重要,中国经济在过去几十年中实现高速增长的奇迹,与地方招商引资的积极性以及地方之间经济竞争是分不开的。推进国家治理的现代化也需要地方作为治理主体的积极性充分发挥出来。

3.法律关系

法律是行为规范和治理规则。财政体制中的法律关系是指各级政府作为法律主体之间的财政权力、财政责任和财政利益关系,简称为权责利关系。财政法律关系的客体包括公共利益中的国家整体利益、地方局部利益和央地行为及其筹资权力和支出责任。政府间财政关系的法治化,也就是对各级政府财政权责利的划分以宪法或法律的形式加以明确,有利于提升国家的整体治理能力,从国家制度建设层面维护中央权威,形成既有秩序又有活力的地方治理(封丽霞,2020)。发达国家普遍以宪法和法律的形式,对各级政府的职责等事务作出明确甚至详细的规定,由此确立起央地财政关系的基本框架(楼继伟,2013)。中国政府间财政关系的法定框架由宪法、宪法相关法、法律、行政规定组成,目前中国宪法和法律对中央与地方职权的划分并不详尽,尤其是财政权责的划分主要借助于行政规定,政府间财政关系的法治化仍有待进一步推进。

法既是规范约束,也是认可和保障,特别是对于地方政府的财政权责。中国仍有待于制定财政基本法如《中央和地方财政关系法》等法律,这有利于明晰中央和地方之间在决策、执行、支出责任和监督等事权要素上的权限,以降低地方行为预期的不确定性(刘尚希和赵大全,2013)。单一制和联邦制的国家财政权力、责任配置都通过宪法法律做出规定,从世界范围来看,中国的相关规定法律位阶偏低,财政集权和分权关系处理多依赖于行政规定,且稳定性较低。

 

二、大国财政体制

 

任何国家都有权力的组织结构问题,但只有大国才会凸显政府间关系和政府间财政关系。因此,一般语境中的政府间财政关系,就是指大国的政府间财政关系,特别是央地财政关系居于中枢地位。

(一)大国财政体制的影响因素与分级治理

1.大国财政体制的主要影响因素

国家规模决定央地关系,或者说地方政府是否有必要存在。一般来说,越小的国家,其央地关系就越是简单,甚至设立一级政府就够了;相反,越是大国,央地关系就越是复杂,地方政府就显得越是重要。这里的国家规模要从地理、人口、经济、政治等多个维度综合考虑。地理面积不大、人口不多、区域差异不大的国家,基本上没有设立地方政府的必要。而大国区域差异显著,政府履行职责所需处理信息较为复杂,单一层级政府无法对国家进行有效管理,多层级政府结构是大国有效管理的必要条件,必然涉及如何处理央地财政关系问题,其核心内容是如何在各层级政府中合理而有效地分配职责和财政资源(楼继伟,2013)。

资源配置方式是影响央地财政关系的重要因素,不同的资源配置方式决定不同的政府职能和央地财政关系。计划经济条件下,财权高度集中在中央,地方财政作为中央财政计划的执行者,不具有实际意义上的法律主体资格,也不具备对自身行为负责的权力,财政上吃“大锅饭”。市场经济条件下,央地间职责的划分、税权与财力的分配等都要遵循市场经济的内在逻辑,公共资源配置应促进市场资源合理配置,至少应不起妨碍作用。

财政体制具有路径依赖性。由于各国的历史、文化、政治、地理以及经济发展水平各异,在央地财政关系的制度安排上都体现出各自的特色。在中国,从计划经济向市场经济转轨,所表现出的路径依赖更为显著。无论是财政包干制取代传统体制,还是分税制代替财政包干制,都是在保持地方既得利益的前提下,共同分享改革所产生的增量收益。因此,中国财政体制受计划经济影响很大,在一些方面仍然带有旧体制的印记,存在新旧体制转化过程中的“路径依赖”问题(楼继伟,2013)。

要注意的是,财政上分权并非意味着政治上的分权,中国特殊的“政治集权、经济分权”模式就是典型的例子。中央统一决策体现在政治上,把握大方向;授权地方执行,其相当的自主决策权则体现在经济上,地方对于公共资源配置具有相当的自主权。

2.中央地方分级治理框架

央地关系是公共部门内部的纵向关系,对应的财政模式应是“分级财政”。分级财政有两种方式,分级管理和分级治理。治理与管理不是相互替代的关系,而是互补的。国家管理是随着社会的分工复杂化和公共化而产生的,管理需要科学精神与人文情怀,是在一定治理结构下来展开的,国家治理也是国家的“再组织化”和“再结构化”,使经济社会主体的权力、权利、责任和义务处于一个更合理的结构之中。治理与管理有共同的基础和功能,即公共权力和秩序,管理是通过外在力量维护秩序,而治理强调的是共治,是多元主体共同来参与,是一种内生的秩序(刘尚希,2015)。

传统语境中的央地分级,多聚焦在经济领域的财政分级管理,在分税制之后,有学者提出“一级政权、一级事权、一级财权、一级税权、一级预算、一级产权、一级债权”的省以下分税制改革思路(贾康和白景明,2002),突出了五级政府、五级财政,通过政府层级扁平化解决主体税种与政府层级不匹配的问题,但这种看法难以适应国家治理现代化的要求。

分级治理成为国家治理改革的取向。分级财政与分级治理需要保持内在的一致性,不能错位。从国家治理角度来看财政体制,中国实行的是两级体制:国家财政体制和地方财政体制(刘尚希,2015)。中央地方分级治理框架下,国家财政体制即中央与地方之间的财政关系坚持分税制,地方财政体制因地制宜,有利于充分发挥中央和地方两个积极性。从世界范围来看,有的治理级次与政府级次吻合,而有的则不一致,尤其是大国的政府级次与治理级次往往不一致。比如,从政府级次来看,中国有中央、省、市、县、乡(镇)五级政府;而从国家分权治理级次来观察,中国是两级治理架构,即中央、地方两级分权的治理架构。在两级治理框架下,地方是一个整体,省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分属于地方内部的事务性分权。财政体制的设计首先要考虑的是治理级次,而非政府级次。

西方财政联邦主义是研究中央与地方财政关系的主要理论基础,但与中国财政改革的现实存在诸多不一致,单纯使用财政联邦主义的分析框架对中国当前的财政体制缺乏足够的理论解释力。地方公共品的供给是财政联邦主义的重要出发点,而中国财政分权的首要目的是调动地方发展经济的积极性,推动市场化改革,处理好政府与市场关系。中国财政分权的理论逻辑、实践逻辑与西方财政联邦主义有根本性的区别。

(二)集体主义模式下的财政体制理论

1.高度集中背景下的“放权”

从历史发展趋势和方向来看,西方发达国家在央地财政关系划分上都在向财政集权发展,即中央收入、支出占比都是上升的;而中国是从高度集中的计划体制转向市场化改革,央地财政关系逐步向分权发展,公共资源配置的分权程度甚至超出许多西方国家,中国地方财政收支占比之高在世界大国中独一无二。中国的事权划分更多地体现了单一制转轨国家的事权结构特征(刘尚希等,2018)。中国纵向层级结构中,行政压力从上而下传递,在县乡之间表现尤为明显(荣敬本和赖海榕,2000),地方政府的运行是对各种来源不同的发展压力的分解及其应对(周飞舟,2009),也有学者将中国上下级之间关系定义为糅合了行政权分配、经济激励和内部控制的行政发包关系(周黎安,2014)。

2.从“放权”到“分权”

改革开放以前,中国实行计划配置方式,财权高度集中在中央,地方财政作为中央财政计划的执行单位加以考虑和设置,财力分配上实行平均主义(楼继伟,2013)。1956年,毛泽东提出社会主义建设和改造的十大关系,处理“中央和地方的关系”要在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,让地方办更多的事情。中央要注意发挥省市的积极性,省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性(毛泽东,1976)。此后,中国的财政体制步入“放权”“收权”循环的探索之中。放权是在原有的集中体制框架内下放部分财力的支配权,企业、地方政府的主体地位并没有明确,只是赋予企业和地方政府一定的决策权和财务权,自身努力与物质利益适当挂钩,以调动企业和地方政府的积极性(刘尚希,2019)。在改革初期,放权对打破体制僵化,调动各方面积极性发挥了重要作用,但也面临“放乱收死”的困局,改革深化是在市场化之后的事情。

中国改革开放初期,央地财政关系上的放权,逐步增加了地方财力,扩大了地方自主权,调动了地方当家理财、增收节支的积极性,促进了地区经济发展,但也存在“诸侯经济”等负面作用(戴园晨和徐亚平,1992),地方相互之间、地方与中央各部之间出现互相封锁的现象(许毅,1980);同时,由于在具体实施过程中过分强调了地方的利益,致使地方财力增加过猛、中央财力相对匮乏,影响了中央财政调控的能力(邓子基,1992)。

市场化改革使“放权”转变为“分权”。市场经济条件下,政府间职责的划分、税收权力与收入的分配等都要遵循市场经济的内在逻辑、促进资源合理配置。中央集中的基本上是宏观经济管理责任和调控权,地方在最适合于地方政府行使社会经济管理能力的领域应有更为明确的自主管理权(楼继伟,2013)。与放权中的单一主体不同,分权有助于多元主体的形成。或者说,分权的过程实质也是多元主体渐渐形成的过程,而多元主体的形成又为进一步的分权创造了条件。

分税制改革后,央地财政关系形成了更清晰的中央与地方两级主体,中央决策、地方执行。中央在事权、财权、财力划分上具有决定权,维护中央权威,确保法制统一、政令统一、市场统一。同时,对经中央决定属于地方的事权、财权和财力,地方依法依规履行和享有,地方有了明确的利益预期,其主动性和积极性得到极大释放。

分税制既要分税,也要分产。构建公共产权制度,是实现公有制与市场经济相结合的唯一途径,处理好中央与地方关系不可或缺的基础。西方社会私有产权为主导,其财政收入主要是税收,而中国目前的社会产权结构是以公共产权为主导,但中国的财政收入忽视了以公共产权为基础的其他收入形式,由此导致公共产权未能在财政上得到充分实现。1994年的财税改革更多是“分税”,而没有“分产”,公共资源特别是土地自发无序地成为地方的“第二财政”(刘尚希和吉富星,2014)。

3.从“分权”到“治权”

由“适应市场经济体制”到“匹配国家治理体系”,从建立“与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”到“建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度”,标志着中国的财税体制改革迈上了一个新的更高的平台(高培勇,2014)。全面深化改革的总目标是实现国家治理体系、治理能力的现代化,治理的基本内涵是基于权力和权利的多元共治,与此相适应,“分权”改革转向多维度的“治权”改革,即对权力、权利进行治理,包括保障民权和约束公权(刘尚希,2019)。

市场决定资源配置是市场经济的一般法则,政府的职能作用主要是弥补市场失灵、提供公共物品、满足公共需要,这是财政收支运行必须遵守的规律性;同时,财政又必须制定符合市场经济要求的现代财税制度,推动国家治理体系和治理能力现代化,这就是财政学有机组成的两个方面(陈共,2015)。但仅从市场失灵出发推导政府作用和财政职能难以匹配财政“国家治理的基础和重要支柱”的定位(郭庆旺,2017),只有继续推进分权改革,同时又进行超越分权的治权改革,才能满足国家治理现代化的需要。

建立与国家治理能力现代化相匹配的现代财政体制,央地财政关系应在坚持“分权”的基础上走向“治权”,才使分权改革找到新的方向——从调动地方发展经济的积极性转向激发地方治理的主动性,以公权来保障民权,以公共服务来保障民生和使所有人获得基本的能力和平等的机会,并通过治权来保障分权的稳定性。财政能力不等于政府能力,收入能力也不等于财政能力,因此,不能认为只要财力充足,地方能力就会“水涨船高”。当前存在的地方“小马拉大车”(基层政府履行的事权超出了自身的能力)现象与此相关。就会形成这样一种循环:能力不够造成问题——抽鞭子(加强监督)——问题更多——监督加力,最终导致财力浪费、事情办不好,治理风险加大。完善财政体制框架,体制要素需要从事权、财权、财力三要素扩展为四要素:能力、事权、财权、财力,形成新的体制框架,加强横向和纵向的财政统筹,体现发展的整体性和约束性。纵向统筹主要是提高上级政府(中央、省)在规则、标准和口径等方面的制定能力,数字化的宏观指导以及事权、支出责任的适当上移。统一市场、区域外溢性、碳交易等虚拟市场增多、数字经济的跨时空特点、智慧公共管理、公共服务的规模化、人口流动、产业链供应链全球化条件下的安全性、稳定性等都要求事权、支出责任上移。

4.两级治理框架下的地方财政体制

地方财政体制即省以下财政体制,是大国央地财政关系的重要组成部分,是地方治理的基础。“省直管县”和“乡财县管”是地方财政体制改革的曲折探索,与城市化趋势并不吻合,真正称之为“县”的区域政府日渐减少,县改市或县改区的越来越多,城市政府日渐成为地方治理中的主体部分。地方作为一个相对独立的治理主体,其体制应当因地制宜,地方设几级政府不应一刀切,只有这样才能适合于国家区域之间地理环境、经济社会、历史文化差距差异很大的现实状况,有效的地方治理也才可能真正形成(刘尚希,2015)。改变仅对本级负责的“层级财政”,实行“辖区财政”责任制,也就是每一级财政都负有对辖区范围内财政的纵向均衡责任和横向均衡责任,使每一层级政府和各区域政府的权力与责任对称,实现治权与中国政治架构的逻辑内恰。

(三)不同的分权模式

无论是什么样的分权模式,其目标都在于调动地方的积极性,形成激励相容的机制。分权总是能充分调动地方的主动性和积极性,且能持久有效。与分权不同,放权虽然也能调动积极性,但是容易出偏差且不持久,很难把握放权的“度”,总是陷在“一放就乱,一收就死”的循环之中(刘尚希,2019)。唯有分权才能从这个循环中彻底跳出来。

1.基于不同事权划分的两种分权模式

纵观世界,央地事权划分有“事项法”和“要素法”两种,前者主要在发达国家,后者主要在中国。

事项法体现为央地事权按照事项来划分,即将事项的决策、执行和支出责任等完整地界定为中央事项或地方事项,谁决策,谁执行,谁承担支出责任。中央和地方按事项管辖各自特定的领域,并对该事项有完整的财政权责。央地事项分工明晰,在分工范围内相对独立地运行,央地的职责任务是分开的,互不承担责任。一旦出现财政危机,各自独立解决,地方可采用破产机制,重整财政。按照事项来分权,并不表明分权程度大,相反,在发达国家,中央财政的集中度越来越高,其收支占比均在50%以上。这保障了中央的政治控制力和国家的凝聚力。

要素法是按事权要素在央地之间进行划分,即将决策、支出责任、执行、监督等不同的事权要素在央地之间进行划分与配置,一个事项的决策、执行、支出责任和监督可分别由中央或地方来承担。从整体来看,除了少数事项纯属中央与地方之外,多数的国家公共事务都是“中央决策,地方执行”,这与中国党的统一领导体制是相匹配的。这种分权方式也并不意味着地方权限小,中央集中程度高。从中国一般公共预算收支来看,中央占比很低,其收入占比为长期以来不足50%,而支出占比长期以来不足15%。若是把基金预算、国有资本经营预算考虑进来,中央占比更低。这表明财政资源的配置权主要是在地方,中央主要是在方向、原则上提出指引和要求,并对地方进行监督。

要素法划分事权体现央地共治的特征。1994年中国分税制改革所形成的中央与地方事权划分格局,由中央或地方单独行使的财政事权较少,绝大部分事权都是由中央与地方共同承担。在机构设置、政府职能与支出责任方面,则越是基层政府越多。在事权划分的具体操作中,还结合中国的国情,将其按照要素分为决策、执行、监督等,决策与监督一般属于中央事权,而执行一般属于地方事权,部分事权也可以表现为中央与地方决策和执行上的共担(刘尚希等,2018)。中国的分权模式是以上两种模式的混合,偏重于要素法。西方国家的分权模式也在向着混合模式演变,典型的如美国联邦政府也开始干预州和地方事务。

骤然一看,中央与地方在相同领域都拥有权责,分工上存在交叉重叠,似乎要素法这种分权模式不如事项法清晰。其实,这是从不同视角观察得出的印象。事项法分权模式是基于制度主义的,而要素法分权模式是基于行为主义的。制度主义以“界域”划分为基础,追求楚河汉界的分治,行为主义以行为“规则”区分为基础,以不同主体行为之间的协同合作成效为目标。从分权模式的演变趋势来观察,基于行为主义的分权模式与人类风险社会的到来更具有契合性。

2.中央对地方的激励和考核

基于行为主义的分权模式,中央的治理策略是“标尺竞争”,即将地方的经济发展关键指标,设计为可度量、可考核的标尺,用来取代以前更习惯使用的对地方政府的政治说教,从而激励地方官员为比拼“政绩”展开激烈的横向竞争(张军等,2007)。然而,地方发展经济的激励不仅有来自经济和财政激励(Jin et al.,2005;李学文等,2012)、政治激励(Maskin et al.,1997;周黎安,2004),还有中央为地方保留的自主筹集财力的制度空间。未来央地财政关系改革,除了明确央地事权与支出责任关系外,仍需着重考虑央地财政关系在激励和约束地方财政行为中的作用(吕炜等,2019)。在完善基于行为主义分权模式基础上,央地财政关系中的治权改革日趋重要,风险社会和数字革命的到来,更凸显了治权的重要性。

(四)财政体制的作用

财政体制对国家治理具有举足轻重的作用和整体性的影响。一是通过事权、财权、财力等要素的安排,为央地公共资源配置奠定基础,让公共资源配置和市场资源配置形成合力,促进经济效率提升;二是通过政府与市场关系的耦合,明确政府行为规则,促进形成全国统一市场和公平竞争市场环境;三是促进基本公共服务均等化,为区域协调发展和社会公平提供基础条件;四是保障国家长治久安。在不同历史时期,财政体制发挥的作用也有所变化。

1.改革开放前财政体制:集中财力办大事

新中国成立初期,中国经济发展面临着百废待兴、财力薄弱的困境。为了集中一切力量恢复和发展经济,平衡财政收支,稳定市场物价,安定人民生活,中国实行了以“统收统支、高度集中”为特点的财政体制,缓解了百废待兴和国家财力薄弱之间的矛盾(吕冰洋和台航,2018)。

2.改革开放之后的财政体制:调动地方积极性

改革开放后中国开始实行的“分灶吃饭”的财政体制,打破过去统收统支或者统支不统收、“吃大锅饭”的局面,充分发挥了中央和地方两个积极性。政府间财力的分配由“条条”为主转向“块块”,大大增加了地方的财政权限,有利于因地制宜地发展地方生产建设事业,为日后地方财政成为独立的一级财政和财政预算的统筹安排奠定了基础(刘尚希等,2018)。

3.分税制财政体制:规范央地财政行为

1994年分税制财政体制改革构筑了社会主义市场经济体制运行之基,促进了市场主体发展,营造了公平竞争环境,搭建了市场经济所需的宏观调控体制框架,有助于全国统一大市场的形成。政府间财政关系实现了从行政性分权向经济性分权的跨越,基本告别了按企业行政隶属关系划分财政收入的历史,保证了企业无论与中央政府还是与地方政府无亲疏之分,实现法律意义上的平等稽征(刘尚希等,2018)。此次改革促进了中国经济持续高速增长(Jin et al.,2005;张晏和龚六堂,2005),提升了区域创新效率和增长质量(李政和杨思莹,2018;高春亮和李善同,2019),有利于财政资金的跨区域配置和财政能力的地区间均等(李永友和沈玉平,2010)。

4.与国家治理相匹配的财政体制:推进分级治理

2013年中共十八届三中全会所做出的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”这一论断,赋予了财政体制新的历史使命,财政体制由经济体制的组成部分提升为国家治理体系中具有基础性和支撑性意义的组成部分。其所牵动的纵深,已经不限于初次分配与再分配,而是跨越包括政府与市场关系、中央与地方关系、国家与社会关系在内的所有国家治理环节。由财税体制改革破题,从构筑基础和重要支柱做起,为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障,成为全面深化改革的战略选择(高培勇,2018)。

 

三、中国财政体制的具体安排

 

(一)财政关系处理的原则

1.基于“效率”的原则:外部性、信息复杂性、激励相容

合理划分各级政府职能,明确各自的收入和支出责任,使不同层级的政府各司其职,高效提供相应的公共服务,同时避免相互之间的恶性竞争和推诿,需要遵循外部性、信息复杂性、激励相容三项原则(楼继伟,2013)。第一,地方政府活动要与其受益范围相对应,若其活动使其他地方受益或受损,即产生了外部性,则该活动应由上级政府负责,以避免地方政府行为扭曲(吕冰洋,2014);第二,与中央政府相比,地方政府更接近本辖区的民众,从而对于所辖居民的需求和效用更为了解(Stigler,1957),因此信息越复杂的事项,越应该让地方政府管理;第三,在事权划分时需注重激励相容原则,即各级政府只要按照划定的职能尽力做好自己分内的事,在客观上就能够实现全局利益最大化,如果激励相容不能实现,那么职能划分在处理外部性和复杂信息上所带来的效益会由于相应政府层级缺乏激励而不能实现(李俊生等,2014)。效率原则是基于经济学视角提出的,固然很重要,但难以满足国家治理的需要,诸如区域公平、主体行为的不确定性、风险的无界传递、社会数字化等治理问题,仅仅依靠效率原则难以解决。

2.基于“风险”的原则:风险决策、风险分担、风险匹配

风险原则有两个基础:一是行为主义,超越界域和理性假设;二是不确定性,超越是与非、真与假的二值逻辑,以及结果与制度的确定性关系。基于风险原则的事权划分应当遵循风险决策、风险分担、风险匹配的要求。第一,风险决策原则是指哪级政府决策更有利于实现公共风险最小化的目标,公共事务的决策权限就应归于哪一级政府;第二,风险分担原则是指合理界定风险责任主体、风险类型以及分担方式,按照主体性质和风险属性来界定风险责任主体,针对不同类型的公共风险确定不同层级的责任主体,并确定相应的支出责任;第三,风险匹配原则指根据各层级政府风险识别、风险防范及风险处置能力的不同,对于不同风险进行有效匹配(刘尚希等,2018)。随着风险社会的到来,按照风险原则来重塑央地财政关系更具有包容性和适用性。

(二)中国财政体制的具体安排

1.事权和支出责任划分

(1)合理确定国家行为准则。市场经济体制存在两种资源配置系统,一是市场,二是国家。二者的关系在经济理论中争议不断。市场机制是资源配置的有效方式,但是,市场配置资源无法覆盖社会的所有领域。“看不见的手”不是万能的,国家这只“看得见的手”必须与之协同作用,就像一个人,只有左手或右手,那是残缺不全的。如何确定市场和国家的行为准则,一直是中国经济转型过程中关注的重点。传统的理论是从政府职能边界入手来思考的,例如,从交易费用角度看,为交易寻找合适的交易结构,以此来确定市场和国家的边界。这是基于制度主义的逻辑,与现实背离越来越远,市场领域国家不能介入,公共领域市场不能介入的理论禁区早已被打破。国家与市场的关系不再是基于界域来划分作用范围和确定国家职能,而是转向了行为主义和公共风险防范化解,基于行为准则来分工协作。在不确定性条件下,无法事先通过制度来界定各自的活动范围。公共风险是无界的,往往需要跨界的行为合作。国家行为准则一旦确定,央地事权和支出责任也就有了划分的基础。

(2)事权(支出责任)划分。在传统理论和实践中,讨论央地分权问题,都是基于事项法来展开的。由于观察视角的绝对化,一度认为基于中国实践形成的“中央决策、地方执行”是一个问题,需要按照西方国家的分权模式进行改革。随着中国进入发展新阶段,国家治理现代化需要财政超越经济属性而全方位支撑国家治理,过去的理论表现出明显的局限性,这需要基于治理效能或公共风险控制来进行新的探索。

无论是单一制国家还是联邦制国家,央地事权划分方面都有大致的框架,主要是:中央政府是国家安全、经济稳定和收入再分配的主要承担者;资源配置(提供公共服务)主要由地方政府提供,但是一旦涉及到全国性公共产品以及具有大范围规模经济和空间外溢的活动仍然需要中央承担或者参与(楼继伟,2013)。中国划分央地事权的混合模式与政治体制的内在逻辑更融洽。基于两级治理、五级政府的基本格局,中国的地方财政体制安排应突出省市县的辖区责任。

(3)基于风险原则的划分路径。在风险频发的风险社会,划分央地事权和支出责任需要风险思维和风险意识,根据风险决策、风险分担和风险匹配的具体原则进行优化,把效率最大化内嵌到风险最小化之中。风险预期与效率内在关联,风险责任的界定是否合理,从根本上影响效率高低。承担不适合承担的风险,往往导致行为收缩,就会降低效率。事权划分不是消除风险,而是明确风险责任、合理控制风险。具体包括以下五个方面:第一,识别基本公共服务提供中的风险。第二,根据风险决策原则,适度强化中央财政事权。第三,根据风险分担原则,适当减少并规范中央与地方共同财政事权。第四,根据风险匹配原则,赋予地方政府充分的自主权。第五,根据公共风险的变化,构建事权划分的动态调整机制(刘尚希等,2021)。

2.财权划分

一般认为,财权是指一级政府为满足一定的支出需要而筹集财政收入的权力以形成自筹的财力,包括税权、产权、举债权等。

(1)税权划分。Mursgrave(1983)从理论上提出税种划分的七个标准:第一,收入再分配作用较大的累进税归中央;第二,具备稳定经济功能的税种归中央,相对平稳、收入波动不大的税种归地方;第三,税源区域分布不均的税种归中央;第四,以流动性要素为征税对象的税收归中央;第五,依赖于居住地的税收归地方更加合理;第六,以非流动性生产要素为征税对象的税收归入地方;第七,受益性税收还有收费可以满足各级政府的需要。但现实情况与此有较大的差距,因为税权划分还涉及立法权、征管成本、区域差距等因素的影响。

(2)产权划分。与私有制国家不同的是公有制国家有大量的资产资源,因此,只分税是不充分不完整的,还需要分“产”,即确权。公共产权涵盖国家和集体所有的自然资源、经营性资产、非经营性资产等。明晰产权,是在所有权的各项权能上进行划分或设置共享模式,明确每一项权能的权利与义务。例如,国有资源所有权属于国家,但收益权可划给地方或者中央与地方分享,但前提是中央必须给地方“确权”。在中国,中央与地方关系中除了公共权力之外,还有一个重要方面,即国家所有权,这是一项财产权。中国法律规定,属于国家所有的公共资源由国务院行使所有者权利,即国家所有权代表是中央,地方无法律资格来行使国家所有权。公共资源在中央与地方之间如何界定权限,也就是国家所有权的各项权能——占有权、使用权、处分权和收益权等如何在中央与地方之间分解并明确界定长期悬而未决(刘尚希和吉富星,2014),作为以公有制为主体的国家,央地财政关系中亟待确权,明确产权归属及其收益关系。

(3)举债权划分。举债权包括公债的发行权和公债的使用权。地方举债权在不同国家有不同的规定,在单一制国家多是由中央审批或者限额授权。中国的地方举债权体现为地方在全国人大批准的限额内自主发行债券和使用债券资金。按照两级治理的模式,目前中国政府举债权划分为两级,省以下没有举债权。

3.转移支付制度

(1)转移支付制度类型。财政转移支付是指政府间通过预算安排的无偿资金拨付。从资金转移方向划分,包括自上而下的纵向转移支付和同级政府之间的横向转移支付,以及纵横结合转移支付。从资金用途是否限定划分,包括不规定资金用途、旨在促进各地方政府提供均等化基本公共服务和保障国家重大政策实施的一般转移支付和规定资金用途、专款专用的专项转移支付。从目标和功能划分,包括以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付(刘尚希和李敏,2007)。

(2)设计原则和方法。一般而言,有效的转移支付制度应当融合公平与效率。一方面,实现地区财政均衡,促进基本公共服务均等化;另一方面,通过基本公共服务均等化促进人力资本积累及其均等化,提升区域经济效率。转移支付制度设计蕴含短期目标与长期目标。实现地区财力均等化是转移支付的短期目标,这主要是缓解地方财力差距。从长期来看,转移支付制度目标是促进公共服务均等化,加快经济欠发达地区的人力资本积累,从根本上增强自我发展能力。

应该加入风险原则,坚持“以人为本”的理念,提高转移支付对冲风险的功能,避免一些地区陷入“资源诅咒”陷阱之中,从而对转移支付产生依赖。有必要调整转移支付瞄准农村、中西部等特定地域的静态倾斜,转向基于人口流动的动态倾斜,让转移支付“跟人走”,避免与人脱节(刘尚希,2021)。

4.地方财政体制

从中国两级治理架构出发,财政体制分为两个层面:国家层面的财政体制,与国家治理架构相适应;地方层面的财政体制,与地方治理架构相匹配。国家财政体制改革,即中央与地方之间的财政关系仍要坚持分税制,有利于调动地方的积极性。地方财政体制不一定要照搬国家分税制,在中央和地方分税制的原则框架内,遵循完善政府间财政关系的基本原则,可因地制宜。地方内部不具有同质性,分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。因此,地方财政体制可以有地方特色,在中央统一领导下,让地方有充分的自主权和责任约束,这是调动地方积极性、让国家充满活力的前提,也是保障国家稳定统一、“活而不乱”的条件(刘尚希和武靖州,2019)。

完善省以下财政体制,需要强化省级的辖区财政责任,适度增强省级的调控能力,坚持省负总责、各负其责,尊重地方的自主性和首创精神,鼓励各地区因地制宜采取差异化措施,激励与约束并重,充分调动省以下各级政府积极性;同时,优化转移支付结构,围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标,优化横向、纵向财力格局,建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制,促进加快建设全国统一大市场,推进基本公共服务均等化,推动高质量发展,为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

(本文发表于《经济研究》2022年第7期)

 

[作者信息]

刘尚希、赵福昌、孙维:中国财政科学研究院

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