邢  丽   陈  龙

                      2020年第48期（总第700期）

           中国财政科学研究院          二○二○年十一月三十日

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加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央立足于新的历史条件下应对我国国内外环境发生深刻变化的战略选择，是事关全局的系统性深层次变革。财政是国家治理的基础和重要支柱，助力新发展格局应成为今后一段时期财政政策的重心。为此，需要明确财政政策助力新发展格局的着力点，完善财政政策措施，提升支持效果。

 

  一、财政政策的支持效果在一定程度上决定新发展格局形成的速度和质量

 

新发展格局，是影响我国未来发展的重大战略，体现了我国改革与发展逻辑的变化。自改革开放以来，我国国民经济逐步进入“国际大循环”，并开启了以国际大循环带动国内经济发展的时代。时至今日，我国面临世界百年未有之大变局，全球经济格局加快重塑，国内外的发展环境和条件均发生重大变化。

从国际上来，世界经济不平衡加剧，全球发展面临重大风险和挑战。尤其是受新冠肺炎疫情影响，全球经济遭遇重挫，全球需求市场萎缩。此外，基于本国安全的考虑，部分国家的产业链回归以及区域化，都将对我国产业链安全和经济社会发展产生长远影响。从国内来看，虽然我国生产供给继续复苏，市场需求逐渐回暖，但经济社会发展仍面临一些困难和问题，经济恢复基础并不牢固。疫情所带来的一次性冲击虽已结束，但疫情防控常态化，叠加外部环境的变化，给我国产业结构升级、企业发展和宏观经济运行等诸多方面都产生较大影响，实现“六稳”目标和“六保”任务的压力依然很大。

总之，外部环境的不确定加大，不利于我国发展的因素在增加，外部冲击将成为影响我国经济的最大变量，以国际大循环带动国内经济发展的方式已经难以持续，因此，中央提出了形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。需要注意的是，加快形成新发展格局，并不是疫情之下的权宜之计，而是我国发展战略的重大调整和转变；强调以国内大循环为主体，并不是自我封闭、“闭关锁国”，而是在新外部环境下的主动求变，注重国内国际双循环相互促进。可以说，新发展格局形成的质量，将决定我国未来发展的质量和状况。

财政是国家治理的基础和重要支柱。财政政策不仅体现了国家基本政策和方针，而且是实现国家战略的重要手段。今年以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，以及国外形势的变化，为了保障经济社会平稳健康发展，我国实施了一系列的积极财政政策。例如，将财政赤字率从2019年的2.8%提高至2020年3.6%以上，赤字规模增加1万亿元，达到3.76万亿元；发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债额度，增加政府投资，对冲经济下行；加大减税降费力度，减轻市场主体负担。财政政策对恢复经济增长发挥了重要作用。

形成新发展格局，同样离不开财政的支撑。无论是发展国内大循环，还是推动国内国际双循环相互促进，财政政策都应发挥更加积极而重要的作用。加快形成新发展格局，是影响国运的宏大战略，今后一段时期，财政政策的调整和完善，必须以助力新发展格局为重心。财政政策的支持效果，将在一定程度上决定双循环新发展格局形成的速度和质量。

 

                二、财政政策助力新发展格局的着力点

 

以国内大循环为主体，意味着以国内需求为根本和出发点，国内经济形成一个高效运转、健康发展、良性循环的系统，生产、分配、流通、消费等国民经济的各个环节有序运转。国内国际双循环相互促进，则意味着要在新条件下继续提升开放的水平，发挥我国的制度优势和市场优势，吸引全球资源和技术，服务于我国的发展和人民生活水平的提升。

助力新发展格局，可以说，在每个环节、每个层面，财政政策都有一定的空间。然而，今后一段时间财政将处于紧平衡状态，财政可持续面临严峻挑战，尤其是地方财政的运行风险加大。一方面，财政收入增幅下降，另一方面，财政“三保”任务艰巨，刚性增支压力非常大。财政收支矛盾尖锐，成为财政政策实施的约束条件。在这种情况下，财政政策助力新发展格局不能“眉毛胡子一把抓”，而是要找准“牛鼻子”和关键点，提升财政政策的支持效率。

形成双循环发展新格局，在供给侧需要加快创新、推动产业升级；在需求侧，则需要扩大内需。从制约我国新发展格局的主要因素来看，当前我国亟需做的是在稳定经济增长的基础上，进一步提升科技创新能力和全球竞争力，推动我国产业结构升级，归根到底仍是解决发展的问题。只有持续发展，人民收入才能不断提高，消费需求才能进一步释放，这样超大规模市场优势和内需潜力才能充分激发出来。

因此，财政政策助力新发展格局的着力点应放在两个方面：其一，促进科技创新。创新是解决技术卡脖子问题、增强经济活力和全球竞争力、提升国内循环质量、促进双循环的根本途径。其二，激发社会有效投资，扩大基础设施投资，发挥其扩大内需的引擎作用。一方面，通过财政政策，引导制造业、生产性服务业加大有效投资；另一方面，加大有效基础设施投资。基建投资，不仅以总需求的扩张产生经济联动效应，对冲经济下行力量，而且有利于提升未来发展的潜力、改进人民的生产生活条件。我国在基础设施建设中的短板和弱项仍较为突出，人均基础设施资本存量仅相当于西方发达国家的30%左右。在现阶段，不存在基础设施过度超前之说，只要不用于“面子工程”，基础设施在提升整体国民经济运行效率和居民生活水平等方面还有很大的空间。畅通国内大循环，推动双循环相互促进，都需要进一步扩大基建投资。

 

     三、保持合适力度，着力结构调整，进一步提升财政政策支持效果

 

根据目前的经济形势，稳定经济发展，助力新发展格局，需要在保持政策合适力度（总量规模大致相当）的基础上，注重结构调整，尤其是加强政府杠杆结构、财政支出结构、基础设施投资结构等方面的政策调整，以促进科技创新、激发有效投资和扩大基础设施投资为着力点，完善支持方式，形成有利于创新的财政政策体系。同时，创新基建投资方式，利用好社会资本，加快基建项目落地率。

其一，调整政府杠杆结构，加大中央政府的杠杆率，适当缩减地方政府的杠杆率。数据显示，2020年三季度，宏观杠杆率为270.1%。其中居民部门杠杆率61.4%；非金融企业部门杠杆率164.0%；政府部门杠杆率44.7%。从总体上而言，政府部门的杠杆率不高，安全可控，但债务的结构性的问题，尤其是地方债务问题（包括隐性债务）始终是制约地方发展和影响财经安全的顽疾。应结合重大的基础设施建设，适当调整杠杆结构，增加中央政府的赤字和债务，在保持地方一定债务增量基础上，多方并举削减地方债务存量，尤其是地方隐性债务存量。

其二，明确财政政策在促进新基建发展中的角色和方式，完善财政支持政策体系。财政支持政策的作用，不是替代市场和企业，而是激发市场有效投资、加快“新基建”的速度，尽快发挥其在“双循环”发展格局形成中的作用。需要坚持量力而行、尽量而为、分类支持的原则，根据财力状况、产业特点，确定财政支持的规模及政策组合，探索政策性投融资、税收支持政策以及政府与市场合作的模式。

其三，完善财政支出政策，提升支持原创技术的能力。统筹财政资源，做好基础研究长线资金的安排和使用，制定更为详细的原创核心技术财税支持项目清单，支持原创核心技术，尤其是“卡脖子”和具有领跑潜力的技术。立足我国现状，完善支持创新的方式，实现多种资源的优质组合，促进人力资源转化为创新动能。同时，大幅缩减与支持创新关联度不大的各类企业奖补支出、地方引导基金等，减轻财政压力。

其四，将减税降费与制度优化结合起来，完善税收支持政策。进一步加大税收政策力度，引导企业加大研发投入和设备更新改造升级。加大基础性技术“落地”的税收政策支持，鼓励企业加大应用研究、采用新技术，提升产学研融合效应。在继续完善减税降费政策的基础上，考虑我国税制的长期优化，研究降低个人所得税税率、社保缴费率等，打造制度优势，增强竞争力，吸引全球资源和技术。

其五，优化基础设施投资方式和结构，吸引社会资本，加快项目落地率。今年以来，通过新增赤字、抗疫特别国债和新增地方专项债、调入和结转资金、预算内投资等方式，财政在基础设施领域的投资力度明显加大，但一些项目落地较慢、资金闲置等成为制约财政政策效果的主要问题。为此，需要完善相关政策，优化资金的使用方式，加快项目落地。同时，与庞大的基建资金需求相比，财政资金的力度毕竟有限，需要完善基础设施投资方式，以公募REITs优化基建投融资结构，通过财政政策，引导社会资本参与基建投资，提升财政支持“双循环”发展格局的效果。

 

 

                                        （作者单位：中国财政科学研究院）