赵福昌   孙  维
                       2021年第25期（总第730期）

           中国财政科学研究院          二○二一年十一月十二日

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人口老龄化及其对养老财务可持续风险的冲击是我国未来经济社会发展的重要挑战。“十四五”规划已将应对人口老龄化上升为国家战略，健全养老保险制度，构建多层次、多支柱养老保险体系是应对人口老龄化的重要举措。2021年9月，银保监会批复同意成立以银行理财子公司为主要股东的国民养老保险股份有限公司，同时发布《中国银保监会办公厅关于开展养老理财产品试点的通知》（银保监办发〔2021〕95号），自2021年9月15日起，工银理财在武汉和成都、建信理财和招银理财在深圳、光大理财在青岛开展养老理财产品试点。上述举措能否促进“第三支柱”养老金融产品丰富发展，满足人民群众多样化养老需求值得关注和深入研究。

 

          一、人口老龄化给养老保险财务可持续性带来较大冲击

 

（一）人口老龄化使养老保险财务可持续性面临的压力越来越大

我国基本养老保险基金滚存结余虽仍呈增长趋势，但从结构来看问题突出、压力明显。以收支规模最大的企业职工基本养老保险为例，2019年虽然总体尚好，但从结构看，保费收入仅占基金总收入的78. 61%，财政补贴占比达21.39%，且呈不断增长趋势。而城乡居民养老保险制度的财务可持续性更加依赖财政补贴，近几年财政补贴收入与保险费收入的比例约在3:1的水平。如果剔除财政补贴，可持续问题更加突出。

（二）预防人口老龄化的制度设计初衷没有实现

1994年适应社会主义市场经济体制改革，我国建立了三支柱社会保险制度的框架，运行中演化成第一支柱独大的局面，而社会统筹与个人账户相结合的养老保险第一支柱，实际上是现收现付制与基金积累制相结合的制度。其中基金积累制设计的初衷是应对人口老龄化的挑战，但实际运行过程中随着社会统筹部分支付压力增加，个人账户资金被挪用情况一度比较突出，后虽在2000年之后一度重视做实个人账户，但是囿于资金压力等因素个人账户做实并未全面到位，这导致我国养老保险制度设计之初的第一支柱成为现收现付制为基础的制度，而旨在应对人口老龄化冲击的基金积累制并未达到设计初衷。

（三）提高缴费水平空间受限

进一步提高“第一支柱”的缴费水平的空间，也因现实中企业运行困难所限制，不仅不能提高，反而在减税降费中要求降费的呼声一直很高。

在这种情况下，要有效应对人口老龄化带来的财务冲击，养老保险制度“三支柱”结构优化就被寄予了厚望。

 

         二、“第三支柱”是我国多层次多支柱养老保险体系的短板

 

（一）“第三支柱”不能满足多层次养老保险体系的功能要求

构建多层次、多支柱养老保险体系是应对人口老龄化的必然选择。何谓多层次、多支柱的养老金体系？“多层次”与“多支柱”既有区别，又有联系。“多层次”是基于养老金的保障水平进行的划分，根据国际上替代率的养老金保障水平衡量标准，60%的替代率可满足基本生活水平需要，属于第一层次养老金水平；60%至80%的替代率则可满足较舒适生活水平需要，属于第二层次养老金水平；80%以上的替代率可实现舒适生活要求，属于第三层次养老金水平。“多支柱”则是根据养老金来源进行的划分。1994年世界银行的“三支柱”退休收入体系，包括与本人的收入水平挂钩、旨在替代部分收入的缴费型“第一支柱”，个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”，灵活多样、个人自主参加的自愿性“第三支柱”。“多支柱”与“多层次”的关联是指某一“层次”上的保障通常可能对应相应的“支柱”，如对大多数退休职工来说，达到基本生活保障需求层次主要是依靠来自第一支柱的基本养老金，达到较舒适生活保障需求层次则可能需要企业/职业年金或个人养老金等第二及第三支柱养老金的支持。

长期以来，我国基本养老保险第一支柱独大，二、三支柱发展相对滞后，尤其是第三支柱发展不足，其产品和服务供给不足、覆盖面小，无法有效发挥对基本养老保险的补充作用，难以满足公众更高层次的养老保障需求，制约了多层次养老保障体系的构建和完善。与全球绝大多数国家相类似，我国养老保险体系由“三支柱”构成。“第一支柱”是由职工养老保险与城乡居民养老保险组成的基本养老保险，截至2020年末，全国参加基本养老保险人数近10亿人，基金累计结存5.8万亿元。“第二支柱”是由职业年金和企业年金组成的年金计划，截至2020年末，职业年金覆盖了约80%的机关和事业单位职工，约3000多万人；企业年金参加职工2718万人，只有0.53%的企业为员工建立了企业年金作为补充养老保障，且以国企为主，大量民营企业和个体工商户没有建立第二支柱养老保障。“第三支柱”是以自愿为前提的个人商业养老计划，包括养老储蓄存款、专属养老保险、养老理财、养老目标基金、养老信托、住房反抵押等养老金融产品。目前我国“第三支柱”政策框架尚未出台，养老金融产品集中于银行储蓄类产品，保险类产品也有一定发展，总的来看能体现养老金长期性、安全性、收益性特点，具有领取约束性的养老金融业务发展还存在短板。

（二）国际比较视角下我国“第三支柱”发展水平较为滞后

我国早在1991年就提出要发展个人储蓄性养老保险，各大商业保险公司、银行理财子公司也陆续开展“第三支柱”相关等业务，摸索了一些值得推广的经验，但从国际比较来看，我国的“第三支柱”仍处于发展的初级阶段，资产规模小、产品种类少，保险深度、密度、替代率都处于较低水平。以商业养老保险为例，目前市场上商业养老保险以年金保险为主，经测算2020年人身保险密度为2360.45元/人，保险深度为3.28%，根据商业养老保险占人身险中20%的比例估算，可估算出商业养老保险的密度仅为472.09元/人，深度仅为0.66%。相比之下，美国第三支柱个人退休账户（IRA）的养老保险密度和深度在2014年就已经达到1258.7美元／人和2.3%，远高于中国2020年的水平。从保险行业整体情况来看，我国也处于世界平均水平以下。2019年，世界范围的平均保险密度和深度分别为818美元／人和7.23%，我国保险密度和深度则仅为430美元／人和4.30%。可见从国际视野来看，我国“第三支柱”发展水平还是较为滞后的。

（三）支持“第三支柱”发展的政策效果不佳

虽然为推动“第三支柱”发展，有关部门曾出台若干税收优惠政策试点，但普遍是“叫好不叫座”，公众参与率并不高。如2017年，《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号）规定对商业保险机构一年期以上人身保险保费收入免征增值税，2018年5月，上海、福建和苏州工业园区开展优惠力度更大的个人税收递延型商业养老保险试点，方案规定个人购买商业养老保险产品的支出，可以按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低的原则进行税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。截至2020年末共有23家保险公司参与个人税收递延型养老保险试点，累计实现保费收入仅4.26亿元，参保人数仅4.88万人，其中甚至还包括保险公司为完成任务发动员工购买的部分。相反，同时期没有税收优惠的养老目标基金试点发展如火如荼，自2018年9月试点开始至2019年9月，已成立养老目标基金55支，募集资金170亿元，投资者达150万人，其募集资金与银行个人储蓄存款相当。

 

        三、加快推动养老保险“第三支柱”规范发展须从供需两侧发力

 

作为以自愿为前提的个人商业养老计划，“第三支柱”养老金融产品采用完全市场化的方式运营，其能否满足人民群众多样化养老需求取决于其供给产品的属性和参与主体的能力。因此，加快推动“第三支柱”规范发展，需要重点从两方面发力。

（一）完善养老保险产品供给，强化养老保障属性

1.增强产品的养老保障属性。现在市场上已有各类不同的养老产品，但是大部分养老产品是打着“养老”的旗号，仍然混同于一般的短期投资，养老保障产品属性不鲜明。未来国民养老保险公司等养老金融机构在设计产品时有必要更加突出产品的养老属性，注重收益性，还要兼顾安全性、稳健性、长期性，等等。

2.增强养老金融产品的多样化。充分发挥银行、保险、理财等各类金融机构在产品设计、投资能力、市场渠道等方面的相对优势，为不同风险收益偏好、不同收入阶层、不同年龄人群、不同家庭结构、不同投资习惯，甚至是不同性格特征的城乡居民设置投资策略差异化的养老金融产品，以满足多层次、多样化的购买需求。另外，还可以考虑把发展“第三支柱”与提供更周到、更人性化的养老服务联系起来，从而使“第三支柱”得到更快的发展。

（二）发挥政策引导作用，增强民众的参与意愿

推动“第三支柱”的发展关键在于提高民众参与意愿，这不仅需要市场机构在产品设计、投资策略等方面进行创新，为投资者提供更多样化的选择，更需要有关部门加强监管保障投资者权益，以及适时适度给予有效的激励政策。

1.尽快出台“第三支柱”养老金发展的政策框架，加强养老理财产品监管。发展“第三支柱”是一项系统工程和长期工程，尽快出台“第三支柱”养老金发展的政策框架有利于明确各方责任、促进市场有序发展、保护投资者权益。如建立个人养老金账户，基于个人账户进行缴费、投资和待遇领取，在账户内形成资金和信息的闭环，税收优惠直接给予个人，同时也便于随个人工作变动携带和转移，实现二、三支柱之间的接续等。健全符合养老金特点的监管政策也是迫在眉睫，包括明确养老金融产品的长期性、安全性、领取约束性等“养老”属性，及时清理规范那些短期的、波动性高的所谓“养老”金融产品，合理确定养老金投资范围，并加强对养老金运作的监管等。

2.更好发挥个人所得税收入分配调剂功能，适时适度给予有效的激励政策。此前商业养老保险个人所得税递延试点方案中的税收优惠政策实施效果不佳，与政策受众面窄、难以有效激励民众参与有较大关系。建议进一步完善个人所得税制度，在共同富裕大背景下更好地发挥其收入调节功能。未来在制定促进“第三支柱”发展的税收优惠政策时，可借鉴国际经验，结合我国现实国情和经济发展水平，考虑个人所得税税制、城乡居民家庭人均收入及增长情况、商业养老保险预期替代率水平等因素。同时，考量政策实施效果及时动态调整政策内容、根据政策对象需求设计政策组合，才能最大程度拓宽受惠人群范围，更好实现激发公众参与“第三支柱”意愿的政策目的。

3.重视并广泛开展长期养老投资教育。一方面，加大养老理念和长期投资理念的宣传教育，提高公众对积累个人养老金的认同度。另一方面，培养民众根据自身养老需求理性判断是否需要进行长期养老投资，以及选择适合自己的投资方式的能力，同时还要提醒参与民众关注养老金融产品的风险收益特征，结合自身风险偏好选择风险情况相匹配的产品进行投资。

 

 

                    （作者单位：中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心）