史  卫  韩凤芹  陈亚平

                       2021年第26期（总第731期）

           中国财政科学研究院          二○二一年十一月十二日

习近平总书记多次强调要提高科技成果转移转化成效。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对完善科技创新体制机制作出重大部署，提出要“大幅提高科技成果转化成效”。2020年以来，国家修订了《中华人民共和国专利法》《国家科学技术奖励条例》，各部门先后出台了30多份文件，不断完善科技成果转化的法规和政策体系。而科技成果权属问题一直是制约科技成果转移转化的重要因素，近年来国务院和科技部等部门也密集出台了系列文件来推动科技成果权属问题的破题，但距离政策真正落地实施，仍有很长的路要走。为了进一步推进科技成果权属改革，更好完善相关政策，提高推进科技成果转化成效，我们进行了广泛地调研，并在此基础上进行了深入研究。我们认为，财政助力科技成果转化需转换政策思路，权属改革应成为科技成果转化的前提。

                一、科技成果权属改革应在法治轨道上进行

长期以来，政府部门习惯于传统的科技成果管理模式，多从行政管理的思路出发去制定政策。但是在当前全面依法治国的背景下，我们应跳出政策思维，区分科技成果权利归属在不同法律情境下的关系。

科技成果的概念过于笼统，不规范，既缺乏市场属性，也没有任何法律意义，国际上也没有科技成果这个概念。这导致政府难以对其进行有效管理。在调研中，有专家指出早在1990年代，中科院大连化物所曾经将一个已获得国家科技成果一等奖的科技成果与意大利合作，但意方一查没有专利，就不同意合作，直到该项成果申请专利后才启动合作。三十多年过去了，这个问题依然没有解决。我们政府机构的一些指导性和政策性文件，甚至一些法律里面依然存在这类问题，导致财政性科技成果管理出现一些混乱。事实上，没有知识产权，就谈不上市场属性，也无法进行交易。我们不能认为把收益权下放了，就能促进转化，一定要在法律上先确权后才能谈转化。

有科技成果不等于有权利。只有专利是法律意义上的成果。科技成果只是智力资源的创造、应用，要实现对智力资源的占有，就必须将科技成果依法取得知识产权，而取得知识产权保护最有效的途径就是申请专利。新颁布的《民法典》也明确了专利的概念。《民法典》并不认可科技成果的权利作为一种民事权利，科技成果的权利实际上是通过《民法典》第一百二十三条的知识产权条款来实现的。在我国法律上具有法定排他性的，可以进行买卖的只有专利。权利是法律创设的，科技成果的权利必须经过法律的程序，而且不管谁取得的成果，要取得相应的受法律保护的权利都必须通过特定的法律程序取得相应的专利。所以，科技成果的权属是一项市场经济规则，而不是一个政策对象，这些问题如果不解决，权属不清，就会导致后面的利益分配不清。

                二、科技成果权属改革应跳出所有权陷阱

科技成果权属改革不能掉入所有权陷阱。按传统思维，抱着“所有权”不放，会导致一些职能部门认为转化会造成国有资产流失，也会导致发明人或者单位担心转化会出问题，从而影响发明人或者单位进行成果转化的积极性。我们在调研中，专家普遍认为，所有权的问题不需要再争论，争论再多也争论不清楚。当年农村改革的成功，很大程度上就是因为避开了所有权问题。

科技成果权属不能简单采用国家投资论和国有单位论。财政性科技成果属于无形资产，在国有资产管理中应该区别于有形资产的管理模式，不能用有形资产管理的办法来管理无形资产。所有权是物权的范畴，并不是知识产权的范畴。知识产权本质上是一种知识产品商业化实施的独占权，并不是所谓的知识的所有权。简单来讲，就是权利人能控制的是知识产品的商业化实施行为，而不是知识或者科技成果本身。科技成果不同于物权概念中物的知识载体形式，所以科技成果的研究开发、推广应用也不同于一般商品的生产和流通。任何一个权利归属关系都存在于特定法律关系里，无论基于委托关系（财政资金设立项目或者委托研发），还是雇佣关系（职务行为）产生的成果的归属，都是合同里当事人的权利义务关系。基于此，财政投入可以有相应的收益权。

                     三、权属改革应该注重多元包容

在当前市场经济体制下，科技投资越来越多元，政府财政投入往往只是其中一部分，科技成果权属改革应加强多元包容机制建设。其目标是激励相容，让国家、高校科研院所、发明人等全体参与者都能受益。知识产权是一个多层次的权利，其市场收益权可以多元，国家的权利无论何时都不会丧失。有专家指出，国家拥有实施权，不代表权利人不能申请专利。即使国防资产归国家所有，国防科研单位也能申请国防专利，国家所有和权利人获得国防专利，实际上并不冲突。如美国，财政部门不管从资产管理、权利投资，还是从维护公共利益、维护国家主权的角度，都可以对某些权利予以保留，但不排斥其他人获得专利权，两者并不对立。

根据《科技进步法》第二十条，项目承担者通过实施专利产生的利益分配要依照法律法规，法律法规没有规定的按照约定执行。比如，某部委资助一个项目，如果这个项目离市场化比较近，在下达项目的时候就可以对项目收益的分成比例用合同进行约定。

                四、权属改革应建设专业化技术转化平台

我们在调研中，很多专家建议应改变目前放权模式，大力推进专业化技术转移机构建设和人才的培养，专业的事交给专业的人。如美国《拜杜法案》要求科研人员承担联邦政府资助拨款合同项目形成的专利，必须归于所在机构的技术转移办公室统一管理，由专门的机构把关专利信息的质量，对发明创造进行评估和披露。这就保证了发明创造的质量，并及时筛选出可转化的专利。据统计，我国目前设立专门从事科技成果转化机构的高等院校的比例不足20%，只有40.8%的单位拥有专门的技术转移人员。

也有部分高校科研机构在这些方面开展了较好实践，成立了比较专业的机构来负责科技成果转化工作。科学家要做的就是取得一些重大发明的知识产权，之后的转化工作则由专门机构来负责。但高校科研机构的内部转化机构，还要进一步与高水平的社会机构合作，与企业更好地结合。这些合作一开始就应瞄准市场，相关问题就容易解决了。

还有专家提出，一定要尊重科技成果转化规律，即以企业为主体，而不是以科学家个人为主体：企业家是创新的核心，也是转化的核心。也有专家提出不宜把国家投资型项目的知识产权下放到个人。原因在于：科技成果转化遇到的首要问题就是供需不对接问题，即技术和资本方的信息不对称以及由此导致的风险不对称。而科技人员本身并不了解市场的情况，目前这种下放科技成果所有权和长期使用权的做法解决不了信息不对称问题，也不可能解决转化问题。因此，不能引导科研人员都去做转化，但对那些专利权比较清晰、技术比较简单，或者单位三年内没有转化实施的科技成果，可以在一定条件下授予个人。

                            （作者单位：中国财政科学研究院教科文研究中心）