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地方科研绩效评价进展、困难与建议

发布日期:2021-11-12 09:46 点击次数:663次 字体大小:

                           韩凤芹   李 婕

                       2021年第24期(总第729期)

           中国财政科学研究院          二○二一年十一月十日


 

在实施创新驱动发展战略的背景下,通过开展科研绩效评价提升科技财政资金使用效果,对更好地促进科技创新具有重要的意义。自《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)实施以来,中央层面相继出台了一系列相关政策,科研绩效评价在全国范围内快速推进,各地形成了诸多有益的改革经验,但也出现了一些共性问题。为此,中国财政科学研究院教科文研究中心组织召开了“地方科研绩效评价经验研讨会”,邀请中科院战略咨询研究院科技评价专家以及北京、广东、江苏、浙江、深圳等地方财政绩效管理部门的相关人士,交流地方科研绩效评价经验,共同探讨改革思路及改革建议,以期为进一步优化科研绩效评价提供决策参考。

 

             一、地方科研绩效评价的着力点在科研项目

 

当前,地方科研绩效评价主要以项目为载体,围绕项目构建了科研绩效评价的体系。财政部门和科技部门在相关制度框架下,通过设定绩效目标,构建绩效评价指标体系,运用合理的评价标准和评价方法,对科研项目的效率性、效益性和管理规范性进行客观、公正的评价,并将评价结果应用于改进管理和立项决策。

2018年7月,国务院发布《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号),提出了“对科研项目开展分类绩效评价”的总体要求。同年9月,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)出台,明确了“构建全方位预算绩效管理格局”“将政策和项目全面纳入绩效管理” 的改革方向。近期出台的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号),又进一步强调要“健全科研绩效管理机制”。伴随一系列政策的出台,绩效观念在科技界及相关部门达成广泛共识,逐步形成了由法律、法规和部门规章共同组成的科研绩效评价制度体系。

从地方实施科研绩效评价的情况来看,北京、广东、江苏、浙江、深圳等地坚持预算管理与绩效评价相结合,在项目申报阶段已实现绩效目标的全覆盖,初步形成了涵盖评价制度、指标体系、评价方法和反馈应用的科研绩效评价体系。从评价主体看,浙江省和深圳市均由科技部门主导科研绩效评价,财政部门负责整体资金的评价和重点项目的再评价。从项目管理层面看,北京市将绩效管理要求嵌入科研项目管理,建立了覆盖事前事中事后全过程的绩效评价制度,新增项目必须在通过事前评估的基础上才能安排预算,同时对重点项目实施事后评估和过程跟踪。在评价方法上,江苏省构建了一套多维度、多元化的评价指标体系,指标内容除了立项的必要性、实施的可行性、资金用途和分配的标准、上年度资金情况、资金总额和配比情况之外,立项上有目标值、投入管理指标,绩效量化指标内还有前瞻性指标、效益、满意度等指标。在评价结果应用方面,浙江省不仅把科研绩效评价结果作为科技专项评价的重要依据,还将评价结果运用于对科研院所的考核。

 

              二、地方科研绩效评价存在的问题与困惑

 

地方科研绩效评价工作目前仍处于探索阶段,积累了一定的实践经验,但也存在评价指标体系未能体现分类和创新质量导向,科学的定量评价手段较为欠缺,评价结果应用不足等问题。

(一)与绩效评价工作相适应的科研项目管理体系有待完善

科研项目管理本身的一些问题成为绩效评价工作推进过程中的障碍。一是项目申报过程中存在内控管理漏洞。科研项目申报评审的严谨性不够,存在一个项目多领域申报现象,对项目申报单位的承接能力考虑不足。二是重大科研项目实施过程中的联合体较多、组织松散,既影响项目实施的成效,也不利于绩效评价工作的推进。三是作为科研项目的重要内容之一,人才引进缺乏统一的认定标准和培养标准,据广东省与会专家反映,一些科研项目的人才在多地挂职,实际工作地点并不在广东。

(二)绩效目标设定不够科学、合理

在绩效评价探索中通常以科研项目任务目标代替绩效目标,部分项目任务目标设置的科学性、合理性不足,主要表现为: 一是为了顺利通过绩效考核评价,执行单位倾向于直接根据已实现或者易实现的结果来设定绩效评价目标,评价钉住了已有的成果,而忽视了开展科研项目管理的实际需求,这样设计出的科研绩效评价目标往往是不科学、不合理、不系统的。二是由于未能清晰阐述现有的研究基础,不利于对技术增加值做判断,无法区分立项后形成的增量绩效。三是绩效目标设置不够细化、较为笼统,不利于科研绩效评价工作的开展。重大科技专项研究计划存在六大方面的研究内容,但评价的核心指标只有几项,这几项指标是否能综合评价一个项目的绩效尚未明确。

(三)体现分类和创新质量的评价指标体系有待构建

目前科研绩效评价仍然沿用普通项目的立项必要性、投入积极性、合理性和有效性等传统指标,普通项目都是从产出效益等方面制定指标体系,但科研项目投入产出经济性往往难以衡量,项目绩效更多体现为科研能力提升。比如,引进高科技人才从事高风险的顶尖项目研究,周期长、失败风险高,短期内根本看不出经济效益,还存在不确定的结果。因此,越来越多的科研项目不能遵从传统绩效指标进行评价,科研人员普遍反映通用项目指标无法体现真实绩效。

科研项目类型存在明显差异,不同类型科研项目的产出特点也不尽相同。现行科研绩效评价实践中,评价指标设计缺乏统一指导思想,缺少标准指标库作为支撑,真正体现不同类型科研项目产出特点和创新质量的指标体系有待构建。评价体系存在重数量轻质量、重过程轻结果的倾向,如过于看重论文、著作和专利的数量,重点项目缺乏整体评价。指标设计的应用性导向体现不足,科研成果对行业有重要影响和瓶颈制约、短期内亟待解决的产业关键共性技术贡献不够。

(四)定性与定量相结合的评价方法有待丰富

在绩效评价中,定量指标相较于定性指标具有直观、客观地反映项目效果和效益的作用,但科研项目差异化明显,部分科研活动的产出,如新原理、新方法等科研成果往往难以进行量化考核。同时,科研活动具有长期性、不确定性、投入综合性等特点,科研绩效评价不能陷入唯数量论,宜采用定量和定性相结合的方法。目前,对科研项目的定量评价方面,主要考核的是成果的数量,对提升创新质量和贡献的定量评价方法还有待丰富。在定性评价和定量评价的权重分配上,往往对同一批评价对象采用统一标准,未能依据评价对象的个性特征进行差异化处理。

(五)绩效评价结果的科学性和应用性不足

在现有科技体制框架下,科研项目管理存在多头支持、滚动支持的情况,资金来源相对分散,由此造成项目的横向和纵向边界均不清晰,再加上科研活动知识累积效应、外溢效应明显,科研成果具有滞后性,基础研究成果滞后性尤其明显,受到主客观条件限制,导致我们很难准确和完整地界定单个科研项目的成果,而由于评价方法和评价工具的局限性,也导致绩效评价结果的科学性不足。此外,专业人才队伍薄弱也影响到绩效评价结果的准确性,特别是第三方机构以会计事务所或审计事务所为主,主要擅长投资类项目的评估,至于高精尖项目完全是外行评价内行,难以胜任科技项目的评价工作。受其科学性影响,当前科研绩效评价结果更多地是作为管理部门改进工作的参考,尚未与以后年度立项、预算安排等挂钩,未能有效发挥引导科研产出、促进科研成果转化的作用。

 

             三、地方科研绩效评价存在问题的原因分析

 

当前,影响科研绩效评价工作顺利推进的相关问题亟需解决,必须跳出微观视野,从宏观治理的角度剖析其原因。

(一)科研绩效评价仍停留在微观层面,缺乏顶层设计和宏观统筹

地方科研绩效评价起步较晚,目前仍停留在微观项目层面,绩效评价围绕一个个项目展开,科研规律和科研活动的特殊性在绩效评价工作中没有体现出来。虽然推进微观制度建设和侧重科研项目支出的绩效评价取得显著进展,但在如何实现科技资源优化配置和效率最大化、如何促进央地协同创新等方面,仍缺乏提升国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计和宏观统筹。中央部门提供了科研绩效评价的制度框架,但具体到不同领域、分层分类的科研绩效评价指标体系尚未统一,绩效评价操作规范还没有形成管理部门认可的、科研活动主体接受的量化细化的标准。

(二)对地方政府的激励不足,导致科研绩效评价质量不高

我国的科研绩效评价是自上而下开展的。调研中我们了解到,地方更多的是执行上面制度,上级政府规定做什么,地方政府就执行什么;上面规定什么目标和指标考核,地方政府就按照什么目标和指标考核,缺乏创新性;上面没有规定的,地方就等着上面有了规定再做。地方对实施科研绩效评价的反映偏机械化,实际操作中有畏难情绪。其根本原因是,在当前审计和纪检监督“收紧”的背景下,担心因创新而被问责,“风险”意识较强,不愿意主动开展先行先试的探索实践,激励不足导致地方政府创新动力不足,进而影响科研绩效评价的质量。在缺乏内驱力的情况下,科研绩效评价将会陷入事无巨细、什么都需要文件来做出规定,最终回到传统的过程控制上,而不是结果导向。

 

                  四、完善地方科研绩效评价的政策建议

 

科研绩效评价的专业性强,推进科研绩效评价工作首先需要回答好几个基本命题:一是为什么要做绩效评价,是基于落实政策还是基于管理的需求;二是由谁来评价;三是怎么评价。按照“加强财政资源统筹”“深化预算管理制度改革,强化预算约束和绩效管理”的总体部署,以及绩效管理“提质增效”的要求,建议从以下几个方面完善科研绩效评价:

(一)树立“我要有绩效”的绩效评价理念

绩效是以结果为导向的一种管理理念,也是放开过程、注重结果的一种管理方法。科研绩效评价是预算绩效管理的一个重要领域,其最终的落脚点是要让各个创新主体有更多的自主权、有更大的创新空间,同时承担更多的责任和义务,从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变,使科研绩效评价变成内生性的自我管理。一方面,需要遵循科研自身的发展规律,创造一种有利于出人才、出成果的宽松自由的科研环境;另一方面,也需要不断完善科研绩效评价制度,充分发挥绩效评价的导向作用与激励作用。

(二)提升科研绩效评价的宏观治理效能

真正使科研绩效评价收到实效,应以风险问题为导向,坚持“实质重于形式”的原则,注重宏观绩效和整体绩效,对科研绩效评价的定位需从微观评价上升到宏观治理上来。根据不同领域、不同地方的问题,创造性地实施科研绩效评价,要避免一刀切。具体而言:一是要打破预算安排的基数依赖,优化科技支出结构,从根本上解决因支出结构刚性导致资金沉淀闲置问题。二是推动财政资金整合使用,避免科技专项资金安排的碎片化。三是实现科研绩效评价与科技计划管理的有机结合。科技计划的实施和“卡脖子”领域的技术攻关需要中央和地方之间的有机协同,科研绩效的目标管理不宜过度分散化,而应该全国一盘棋。同时,要进一步优化科技计划的管理流程,将绩效管理要求嵌入专项和项目管理的全过程。

(三)完善科研绩效评价指标体系

绩效评价指标的设计可结合国家科技计划的组织层级和各专项的不同特点,建立健全分层、分类的评价指标体系。在指标设计上应贯彻25号文、32号文精神,注重综合与分类相结合、能力与结果相结合、长期与短期相结合、技术与经济相结合等原则,从投入、过程、产出、效果四个方面选择能够反映科研活动特点的核心指标开展绩效评价。

首先,分类处理科研绩效评价指标。自然科学和社会科学的评价指标要依据两类科学研究属性差异而定。自然科学内部各学科之间也应存有差异,基础研究的经济性不高,产出应以论文为主要考核指标,而应用研究应以科研成果应用和创新价值为主要考核指标。社会科学重点在社会公众关注度和领导批示、政策应用等政策转化率指标,公益性项目侧重公平性和普惠性,重大工程侧重项目的推进方式、程序上的优势。

其次,对于一些特殊科研项目,绩效评价指标的设定还可以考虑单一指标法,实行独立评审,不必遵循传统路径进行评价、打分。如,广东佛山在人才团队引进评估时,关注到佛山的高校比较多,人才引进对于低端制造的高端性布局也是必须考虑的绩效指标之一。

第三,在指标体系设计过程中,具体的专项指标可以交由科学家来设置,给予科学家更多发言权,避免绩效评价指标设计和实际科研活动度量“两张皮”、为评而评等脱离实际的情况。

(四)探索适合科研活动特点的绩效评价方法

根据不同类型科技活动特点,注重科技创新质量和实际贡献,制定导向明确、激励约束并重的评价标准和方法。基础研究以同行评价为主,特别要加强国际同行评价,着重评价成果的科学价值;应用研究由用户和专家等相关第三方评价,着重评价目标完成情况、成果转化情况以及技术成果的突破性和带动性;产业化开发由市场和用户评价,着重评价对产业发展的实质性贡献。某些重点项目评价需要引进专业团队,避免“二流学生评价一流老师”的问题。强化自评价、分级评价,实施项目全周期评价,对影响范围广或效益显现周期长的,可实行延期评价。

(五)加强评价结果和反馈的有效应用

科研绩效评价工作应加强评价结果的应用,建立健全评价结果与项目管理的挂钩机制、反馈机制。一是将科研绩效评价结果作为后续立项的重要参考。评价好的项目,在新申请项目时给予倾斜,从正面予以引导;评价差的项目,将影响项目团队的后续申报。通过多种形式的引导,帮助各责任主体强化绩效管理意识并将其落实到项目过程管理中。二是评价结果及时反馈给项目管理单位。充分发挥单位法人主体责任,根据评价结果不断完善管理,提升资金使用效果。三是将科研单位整体评价与项目评价有机结合。在业务分类基础上建立以绩效评价结果为导向的奖励方案,完善以项目库为核心的项目支出预算管理方式。

 

 

                                   (作者单位:中国财政科学研究院 研究员)

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