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拜登政府气候计划实施风险及几点启示

发布日期:2021-09-27 11:01 点击次数:953次 字体大小:

                              樊轶侠

                       2021年第22期(总第727期)

           中国财政科学研究院          二○二一年九月二十二日


 

2021年1月27日,拜登上任伊始就签署了一份关于美国应对气候变化的总统行政令,确定了美国联邦政府将应对气候危机放在优先位置。拜登为应对气候变化采取的一系列令全球瞩目的行动举措,昭示了美国想成为全球低碳经济、绿色发展先行者的决心。事实上,拜登气候计划面临着美国内多方质疑和一定的财政金融风险。本文认为,清洁能源替代效应不强、经济冲击明显、不具有市场竞争力,且气候计划投资预算耗资过大等,是拜登气候计划面临的主要难题和风险因素。研究发现,应对气候变化的政策与经济发展关系较为复杂,需谨慎制定政策目标、优化政策路径,把握好减碳的力度和节奏。这些经验及认识,对我国更好地明确碳减排路径、优化“双碳”支持政策具有一定启示。

 

              一、拜登气候计划目标宏大但风险重重

 

拜登气候计划的核心思想是,气候问题不仅仅是解决现实危机,更可能成为巨大的机遇,如果应对得当,不但可以更新美国能源结构,还可以推动经济振兴。2021年1月拜登行政指令中提出气候计划的落地主要涉及三个方面:协调不同部门并合理安排人力资源;增加清洁能源和减缓气候变化相关技术的投资;促进应对气候危机的技术研发。该行政指令涉及的政策要点包括:加大清洁能源投资和技术研发;2022年前取消化石能源补贴;淘汰煤炭以实现电力系统净零排放;重视煤炭开采和煤电社区的就业和经济复兴计划。总的看,拜登气候计划构想宏大又相对务实,既强调科技创新、注重增加就业、强化社会公平等,又考虑了气候变化问题的严峻性和计划实施的现实性。

然而,现实中拜登气候计划实施中,多方矛盾和难题主要表现在:

(一)当前清洁能源的替代效应不强,强推气候计划会使传统化石能源部门受到较大冲击,降低能源供应的稳定性

国内能源部门受气候计划的冲击最大,其反对呼声最高。反对意见集中于三个方面。

其一,为推进气候计划而强令关闭化石能源电厂及叫停已经动工的项目,会对化石能源部门产生巨大冲击,而清洁能源使用的稳定性尚难保证,这势必会影响整个能源供应系统的可靠性。

其二,贸然用尚不具明显替代效应的清洁能源来替代传统化石能源可能会对经济产生负面影响。例如,实践中已经有企业因无法获得稳定的供电从加州撤离。再如,对于类似德克萨斯这种能源大州,能源是其经济支柱,目前尚缺少向清洁能源转型的有效配套措施,气候行政令对能源大州无异于釜底抽薪。

其三,强行用清洁能源替代传统化石能源会加重能源部门的失业问题。如德克萨斯州长Greg Abbott称,拜登叫停的美加输油管道项目会导致加州大量工人的失业,这是所有能源大州都面临的问题。而对部分电力企业来说,关闭一些火电厂必然会导致失业率上升。经济结构转型与劳动力结构转型之间存在时滞,即使立即开始提供针对清洁能源的就业培训,也难以满足转型的现实需要。

(二)技术瓶颈突破的不确定性大,当前技术水平和能源结构尚难匹配过高的气候目标

美国各界普遍认为,拜登的2050年目标是可以实现的,但2035年100%零碳电力目标较难实现,因为技术前景并不明朗。著名传媒公司福克斯称,若要成功执行拜登气候计划,美国需要在接下来的15年内将二氧化碳的排放量减少到30亿吨,这是个十分艰巨的任务,因为在过去的15年里,美国仅仅将碳排放量从60亿吨减少到了50亿吨。新能源在能源供给中的占比需达到现在的4倍才能实现2050年碳中和的目标。2035年的100%零碳电力系统意味着届时将会实现混合新能源发电,而无论是发电还是蓄电目前都处于技术瓶颈期,很难预料这些关键技术能否在2035年前顺利突破。煤炭、石油和天然气等传统化石燃料占全部电力能源的60%,无论电力部门还是非电力部门的化石能源需求都不会迅速降低,短期之内可能很难以低廉的成本实现高效的碳捕捉和碳存储。

(三)作为生产要素的清洁能源成本较高,暂无法与化石能源竞争

国际著名研究机构美国能源研究所(IER)甚至用“昂贵”和“唐吉诃德式”来形容拜登的“清洁能源标准”,主要原因是当前清洁能源性价比很低。即使加上核电和水电,目前的发电量也只能满足其2035年目标的38%,剩余的部分需要靠混合新能源发电来满足,但是,新核能、碳捕捉和碳存储技术的研发和实施成本都很高,从经济性的角度讲,可能“无法与有联邦政府补贴和国家支持的风能和太阳能媲美”。因此,由于技术瓶颈,清洁能源的供给在短期之内可能无法满足市场需求,遑论降低能源价格。也就是说,如果不采用行政命令的方式,市场可能不会主动选择清洁能源。

(四)投资预算可能入不敷出,影响消费者福利预期,并可能引发财政金融风险

据全球领域商业情报机构伍德麦肯兹国际能源宏观研究估计,实现全美电网脱碳大约需要4.5万亿美元,而拜登气候计划只提供2万多亿美元,这一预算规模显然入不敷出 。普林斯顿大学于2020年12月份发布了其“碳减排计划”的中期报告《美国净零碳排放:潜在路径、基础设施和影响》,称为了实现拜登的气候计划,除了预算资金,还需要在接下来的十年内对能源供应、工业、建筑和汽车以及相关商业领域追加一些投资才行。拜登气候计划能否实现取决于能否快速完成技术攻坚,但这些规模庞大的技术耗资过大。无论是超预算的支出、追加的投资还是研发成本,最终都将由消费者在之后更长的几十年里买单。

此外,拜登2021年5月签署了一项行政令,要求评估气候变化风险引发的金融风险,并要求在120天内制定一项全面的气候风险战略,并作为美国预算的一部分,对于气候相关的财政风险进行年度评估,评估范围包括美国联邦政府的资产和债务。从影响范围上看,该行政令可能影响美国高达6万亿的2022年财政预算投资计划,其中超过740亿美元能源气候类投资将会是此次行政令影响的重点领域。

 

             二、拜登气候计划实施风险对我国的几点启示

 

在现实中,拜登气候计划有时被视为一种“威尔逊式”的理想主义,其推进过程中的风险和未解之题给我国带来如下启示:

一是应高度关注低碳转型过程中的就业升级和产业升级,通过针对性培训让劳动力适配清洁能源行业发展之需。拜登气候计划力求通过解决气候问题来让美国能源部门工人实现就业转型,如若措施得当,这种转型是可行的。拜登在推行区域气候适应性计划时,注重与资源型地区的大学和国家实验室合作,推动社区大学、联合会和私人部门协同展开培训,力求让地区劳动力融入日益增长的清洁能源经济,甚至引导以工人为中心的清洁能源投资,最终使产业升级和就业升级相得益彰、形成合力,协同推动清洁经济的发展。

二是应引导市场自主选择清洁能源,为此政府要优先选择投资弹性大的清洁能源技术。只有通过提高清洁能源的性价比来获得市场竞争力,引导市场自主选择清洁能源才能实现低碳增长。可再生能源成本在不断发生变化,比如我国光伏发电度电成本10年下降90%以上。在清洁能源部门内部,不同的清洁能源投资弹性差异明显。若要获得更高的市场竞争力,宜优先选择对投资敏感的清洁能源技术,通过更高效的供给来降低清洁能源的成本和价格,从而获得比化石燃料更高的性价比,让市场自动选择清洁能源,使碳减排目标实现事半功倍。我国的优势之一在于丰富的稀土资源,锂电池产能也位居全球之首,相关的清洁能源技术在碳减排中将大有可为。

三是加强清洁能源等领域的关键技术研发应用。尽管从政策作用领域上,优化产业结构、能源供给结构以及相关技术研发都有较大空间,但面临政策优先序的考量。从拜登气候计划实施情况和国际竞争环境看,我国仍需将关键技术研发应用放在优先位置,才能推动经济发展和应对气候变化的“双赢”。通过在各个行业、各个市场大规模部署推广碳减排新技术研发和示范,打造全新的创新价值链,以促进我国在清洁技术方面的全球竞争优势,同时致力于推动高潜力初创公司和中小企业突破型创新。此外,财政应加大对碳捕获、利用与封存等前沿技术的研发支持力度。

四是合理适度安排碳减排投资计划。我国在制定碳减排投资计划时,既要考虑实际需要,还要考虑财政承受能力。避免大拆大建,适度安排传统基础设施建设投资,控制新增碳排放。优化财政投入机制,引导金融资源向低碳转型项目倾斜。此外,钢铁、煤化工等高碳行业将迎来成本线的系统性抬升,可加大对传统产业转型升级的支持力度,通过政府引导基金等扶持产业低碳转型。

五是高度重视并适时评估气候变化政策带来的财政金融风险,避免系统性风险。金融市场可能受到向低碳经济转型进程中时机和速度不确定性的影响,例如政策和低碳核心技术进步对高碳行业的替代及资产价格影响,为此需结合特定行业和地区的实际情况,制定应对气候变化相关风险评估的方法和工具,同时也需要与国际标准接轨,构建财政金融协同的系统性风险反馈机制,尽快开展行业、地区碳减排风险评估和应对机制设计。

 

 

                                        (作者:中国财政科学研究院研究员)

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