王泽彩

                       2021年第19期（总第724期）

           中国财政科学研究院          二○二一年八月十六日

“十三五”时期，预算绩效管理改革全方位预算绩效管理新格局基本形成，全过程预算绩效管理链条初步建立，全覆盖的预算绩效管理体系日趋完善，分行业、分领域、分层级预算绩效指标有序确立，绩效管理监督问责机制逐步健全。但是，对问题也不容忽视，即预算绩效管理改革法律基础亟待筑牢，重微观绩效轻宏观绩效管理现象亟待改进，绩效评估的前置性预测分析能力亟待加强，绩效目标、绩效指标和绩效评价亟待规范，预算绩效管理的基础工作亟待夯实。初步考虑：

“十四五”时期，中国预算绩效管理改革指导思想：要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中和五中全会精神，坚持以人民为中心的发展理念，以实施资源配置最优、产出效果最大化为目标，以促进公共风险最小化为为导向，将制度创新、技术创新和管理创新紧密融合，分阶段、分步骤建设具有中国特色的预算绩效管理制度体系，助推财政政策“提质增效，更可持续”目标实现。基本原则：讲求绩效与对冲风险原则；长短结合与细实相融原则，统筹规划与突出重点原则，机制创新与部门协同原则。框架导图：以建设现代财政为统领，以提升公共风险治理能力为指导，以健全绩效法规体系为支撑，以公共风险最小化作为评价的“量尺”，以“数字财政”信息化为重点，以评价结果与预算安排完全挂钩机制为保障。

                     “十四五”时期预算绩效管理制度导图

“十四五”时期，根据党中央关于“加强财政资源统筹”“深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理”总体部署，按照预算绩效管理“提质增效”明确要求，建议采取以下措施：

第一，注重加强宏观绩效管理，引领微观绩效管理切实做到提质增效。加快启动财政绩效、预算绩效立法研究。围绕贯彻党中央重大战略决策核心，聚焦建立人民满意型政府重点，将宏观绩效管理贯穿于财政资源配置各环节和资金分配全过程。在确定财政政策方向和实施力度、制定制度办法、严格项目遴选与资金分配使用，以及工程项目竣工交付、运营和维护等方面，都需从微观层面健全完善规划绩效目标、年度绩效目标和绩效评价报告制度。探讨对各类公共项目全部设计宏观、微观“双重”绩效目标。

第二，注重细化、量化“四本预算”绩效目标，实施评价结果与预算安排“完全挂钩”。系统化设计预算绩效管理制度，切实避免碎片化、挂一漏万问题。加快细化覆盖“四本预算”绩效目标管理制度，从事前预评估—绩效目标—动态监控—绩效评价—结果应用等环节强化绩效管理。研究出台事前绩效评估办法，搭建绩效评估信息平台，科学评估行政运行成本。对预算“绩效目标”单独建章立制，形成系统性统一规范，提升其科学性、规范性和有效性。加强动态绩效评价，运用区块链技术实施“穿透式”“双监控”。积极拓宽评价范围，保障政策有效运行。全面推进“四本预算”绩效评价。探讨出台评价结果与预算安排完全挂钩办法，提升预算绩效评价质量。

第三，注重降低不确定性预期，优化绩效评价标准和评价指标体系。“绩效”和“风险”是一面镜子的两面。要以提高对未来不确定性、公共风险变化趋势的分析与预测能力为目标，以防范和对冲公共风险为前提，完善内容精炼、结构合理、程序规范、标准科学、动态修订的预算绩效评价标准体系。研究出台部门和单位整体绩效目标，有序推进分行业、分领域、分层级绩效指标体系建设，成熟一个推出一个，进一步提高绩效指标设置的科学化、规范化和可衡量度，健全绩效评价标准体系。有标准，才有度量。

第四，注重以公共风险意识引导预算绩效管理，夯实全成本绩效管理基础。公共风险小就是公共绩效高。预算部门要“从效益观转向更高层面的一致性的风险理念，注重宏观绩效和整体绩效”。加快部门整体绩效评价实现全覆盖，通过绩效目标和指标体系来量化部门效能业绩。加快分类制定部门绩效目标和差异化指标体系，“量体裁衣”，分类制之。扩大“全成本”绩效管理改革试点，开展对政府治理“全成本”绩效评价，可为研究制定部门所涉收费价格调整、相关政府补贴以及政府投融资机制优化等提供参考的同时，也可以基于“全成本”测度结果，开展项目绩效评价并融入预算执行监控过程。

第五，注重加强绩效管理人才培养和评价能力建设，促进财政可观持续发展。绩效评价是跨学科、跨专业的系统性工程。针对预算部门和单位预算绩效管理人才明显不足、专业水平亟待提升的现状，支持高等院校加大对预算绩效管理的专业人才培养，探讨支持设立“绩效管理专业”本科、硕士、博士学位，以强化培训、速成进修、“传帮带”等多种方式，打造绩效评价专业人才队伍。探讨广泛引入和委托具备专业评估资质、具备专业知识和能力的第三方机构或组织开展绩效评价。规范第三方机构遴选与委托机制，并对从业人员资质、信誉、质量、能力等进行资格认证。比如，开展“绩效评价师”职业资质认证试点，推动绩效评价纳入《国家职业分类大典》；探讨组建绩效评价行业协会，规范引导预算绩效评价行为。加强预算绩效评价政策、制度等的滚动培训，进一步提高预算绩效评价能力。积极推进PPP、地方政府债务项目绩效的动态评价，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算绩效评价实现全覆盖，同时更加注重国家战略、规划和政策运行的绩效评价。  

                                        （作者：中国财政科学研究院研究员）