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欧美碳边境调节机制的软肋及我们的策略

发布日期:2021-08-10 16:40 点击次数:997次 字体大小:

                                李 欣

                       2021年第18期(总第723期)

           中国财政科学研究院          二○二一年八月六日


 

欧盟和美国正在研究建立碳边境调节机制(CBAM,Carbon Border Adjustment Mechanism)。今年7月14日,欧盟宣布从2026年开始实施CBAM。因此,亟需加强对该问题的认识,统一思想,做好应对准备。

 

                 一、碳边境调节机制的缘起与进展

 

CBAM是指一国或者区域的减排行动仅考虑自身而没有将国际贸易考虑在内,从而导致“碳足迹”被低估,因此对进口商品的碳排放征税或收费的行为。从性质看,它不属于关税,而是一种国内税/费。

(一)欧盟碳边境调节机制

1.缘起和进展。2019年12月11日,欧盟委员会通过的“欧洲绿色协议”首次提出建立CBAM。2021年3月,它得到欧洲议会议员的支持。同年7月,欧盟委员会公布详细计划,提出2026年开始实施。

2.具体规定。2023年到2025年,进口商需要报告其进口商品的碳排放量。从2026年开始,进口商将必须在每年的5月31日前提交上一年的进口商品数量、商品的碳排放量和相应数量的CBAM排放许可。进口商可以按照欧盟排放交易体系周平均拍卖价格购买排放许可。在第一阶段,CBAM将覆盖水泥、钢铁、铝、化肥和电力。

3.立法依据。欧盟委员会的理由整理如下:一是可以降低碳泄露的风险,二是欧盟企业公平地参与竞争,三是为了获取收入。

(二)美国碳边境调节机制

1.缘起和进展。美国议会更加频繁地讨论气候议案,其中包括现任总统乔·拜登的“清洁能源革命和环境正义2019计划”。 但是,立法还没有实质性进展。

2.具体内容。拜登总统的计划提出,对没有履行气候和环境承诺的国家进口的碳密集型产品,征收碳调节费或实施进口配额。

3.立法依据。拜登总统认为,环境规制也隐含碳价格,因此从环境管控措施不力或者没有履行相关承诺的国家进口的产品需要适用CBAM。

4.美国加利福尼亚州(下文简称“加州”)实施着世界唯一的CBAM。2011年,加州开始实施包括CBAM的限额—交易体系,覆盖工业、发电、交通和建筑业,但是仅对发电行业适用CBAM,电力进口商为加州以外生产的电力的碳排放承担CBAM。事实上,加州的CBAM在实施很短时间后,由于公共事业团体的压力而大打折扣。

 

                   二、碳边境调节机制的软肋

 

CBAM的实施存在严重的缺陷和挑战:

(一)缺乏足够的理论支撑

从碳泄露角度看,CBAM在理论上有一定的合理性。但是碳价格措施的实施与碳泄露之间的因果关系以及对碳泄露的影响程度都需要强有力的证据。因为,第一,大多数碳定价方案的标准还没有达到会导致重大“碳泄露”和令国内产业失去竞争力的程度;第二,价格因素只是产业转移的影响因素之一,而且在碳定价不高的情况下影响有限;第三,实施碳价格的国家通常会对受影响的国内产业给予税收豁免或者免费赠与排放许可。

另外,CBAM是解决碳泄露的可选措施之一,因此实施CBAM需要证明其是最合理有效的手段。

(二)违背国际规则及公平原则

CBAM的争议主要集中在是否违反巴黎协定和WTO规则。巴黎协定是自愿签署并已经生效的世界多国共同应对未来气候变化挑战的法律文件。而CBAM恐怕与其共同但有区别的原则以及根据各自国情和能力自主行动的规定相背离。WTO致力于减少各种形式的贸易壁垒,促进国际贸易的发展,而CBAM很难摆脱有经济目标的嫌疑,即为了获得收入和实施贸易保护主义。

另外,CBAM还涉及公平问题。一方面,CBAM没有考虑历史排放的问题;另一方面,没有考虑各国减排能力和成本的差异,特别是发展中国家面临的生存问题,还有很多国家在为吃饱和减贫而努力,因此对所有国家按现有排放水平实施CBAM有违公平原则。

(三)操作上的障碍

CBAM的实施还受制于与实施相关的成本和激励问题。一方面,对进口商品碳排放量的计算及其与本国产品的比较难以达成共识,争议较大。另一方面,政策制定需要征询利益相关方的意见,使得CBAM向贸易保护主义方向发展,因此需要精心设计以避免“寻租”。

美国实施CBAM还有另外一个重大挑战,由于没有实施全国的碳定价,因此环境法规导致排放者排放每吨碳的成本差异很大。一个部门的平均遵循成本虽然可以在理论上通过计算得出,但如果据此设计CBAM,对部分个体来说保护过度,而对部分个体却保护不够。更为复杂的是,所有的生产厂商都需要遵守联邦非价格气候政策(环境法规),而有些还要受非国家层面的碳价格制约(如加州的工业)。简而言之,根据美国生产者的碳成本制定针对进口商品的CBAM意味着,在不同区域、部门和减碳能力上进行平衡。虽然可以计算出成本的近似值,但会引发外国厂商没有被公平对待(至少与一些美国厂商相比)的风险,而这可能违反WTO原则。

 

                 三、应对碳边境调节机制的策略建议

 

欧盟CBAM的实施,会减少我国出口产品在欧盟的竞争力,增加产品替代率并降低国际市场需求。企业单独应对的难度较大,需要国家和企业同心协力,积极做好应对准备和战略规划。

第一,在巴黎协定和WTO框架下积极应对。一是强调巴黎协定共同但有区别的原则和WTO对国内和国外企业无差别对待的原则,坚决反对为了自身经济利益侵害他国权益的做法。二是强调发展中国家面临的减贫和生存问题,特别是疫情冲击下贫困程度的加剧,尽可能争取同情和支持。在巴黎协定和WTO框架下集结有共同诉求的国际力量,加大宣传和沟通力度,争取更大范围的支持或理解。三是积极宣传国内环保措施和取得的成效,沟通巴黎协定的履行情况和存在的问题。强调在一方存在无法履约的特殊情形时,加强交流、增进互信,通过协商解决问题。四是积极谋划应对CBAM工具箱,向欧盟通告应对措施。由商务部牵头,组织有经验的社团、企业、法律人士,建立健全应对CBAM工具箱,未雨绸缪做好应战准备,起到威慑作用,要求欧盟通过其他措施解决碳泄露问题和资金难题。

第二,加强与欧盟的沟通交流。在多边和双边交流中,充分了解欧盟对国外进口产品碳排放量的计算方法、已经支付碳价格的范围和具体含义,以及可证实的已经支付碳价格的材料的内涵。通过加强与欧盟之间沟通交流,一是可以对未来局势有更清晰的认识;二是借此影响欧盟的决定;三是有利于提供可以被认可的已经支付碳价格的证据从而抵扣排放许可;四是有利于为我国企业和产品争取一些优惠,例如免费或者低价格的排放许可。

第三,对国内环保措施进行梳理与对照。与欧盟相关措施进行比照,寻找差距、发现问题,制定并推进符合自身利益的环境保护政策措施。这也有利于我国制定实现“碳达峰、碳中和”目标可以依托的政策措施。当然,一定要强调自主制定并推进符合自身利益的环境保护政策措施,因为欧洲在气候变化领域占据着技术和规则的优势,且人类碳排放对气候变化的负面影响仍然存疑。

第四,积极宣传我国环境政策措施成果。由行业部门牵头,对在第一阶段将适用CBAM的水泥、钢铁、铝、化肥和电力这五个行业及行业内对欧盟出口的主要产品的环境措施遵循成本进行测算。估算结果在巴黎协定和WTO的框架内宣传,反映我国履行协议的努力。

第五,支持重点产品碳排放量的测算。鼓励上述五个行业中对欧盟出口额较大的1至多家企业向政府提出申请,由行业部门牵头、政府资助或者政府和企业联合组织专业团队,对企业向欧盟出口额最高的1至多个产品的碳排放量进行测算,以便对可能面临的成本有所预计;同时,估算结果可以作为“被核实”的证据,抵扣欧盟的CBAM排放许可。

第六,增强对重点企业的智力扶持。对于上述五个行业向欧盟出口额较高的重点企业,应加大欧盟准备实施的CBAM的宣传,帮助企业充分意识到这个风险,并提前拟定应对措施,例如发布产品替代率、需求弹性(价格上升导致需求下降的程度)、发展新市场和调整产品结构的可行性、产品碳排放量的计量方法等信息,让企业在提升自身管理能力的基础上,进一步增强竞争力。

 

 

                                          (作者单位:中国财政科学研究院)

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