陈少强  向燕晶

2020年第29期（总第681期）

中国财政科学研究院          二○二○年七月三十一日

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【摘要】“十四五”时期，我国除了要重视能源消费和能源生产的总量问题外，还要重视煤炭、油气等化石能源与风能、光伏、核能及其他清洁能源的比重，以及多种能源的有机整合、集成互补，实现能源的绿色化、低碳化、多元化和智能化。本文就“十四五”时期能源结构调整相关财税政策实施的重点领域和政策措施提出建议，并列出了财税政策清单。

 

一、“十三五”我国能源结构调整财税政策回顾

 

“十三五”时期是我国能源结构调整和转型的重要时期，能源安全保障和绿色低碳发展面临诸多挑战。我国通过积极运用多种财税政策手段，推动传统化石能源如煤炭清洁高效利用，石油、天然气增储上产，可再生能源规模化健康发展，核能安全发展，能源转型取得重要进展。

（一）调整化石能源比重

降低煤炭在能源消费中的占比是实现我国能源绿色低碳转型的必然要求。“十三五”期间，煤炭行业作为供给侧结构性改革的重点领域，财税政策的着力点在于淘汰落后产能、提升煤炭供给体系质量、促进煤炭安全生产、积极开发煤层气等非常规油气资源。

近几年来，我国油气资源对外依存度不断提高，成为我国能源安全的突出短板。为了缓解这一问题，对废矿物油再生油品免征消费税，对经国家准许的进口天然气项目进口天然气的进口环节增值税实施税收返还，免征相关设备的进口关税和进口环节增值税支持陆上、海洋油气的勘探开发，并通过加大资金支持保障气价改革平稳实施。

（二）发展可再生能源

加强可再生能源发展专项资金管理，完善风电、光伏等非水可再生能源的补贴政策，我国对风电、光电电价补贴实行退坡政策，加大收购力度保障风电、光电及其他可再生能源的消纳，对风电、光电、生物质能发电等可再生能源实施电价附加补助资金等，对生物质能源实行增值税即征即退（100%或70%）政策。一系列措施有力地保障了可再生能源的规模化生产与利用，推动能源多元化供给。

（三）保障核能安全

核能是我国除火电、水电、可再生能源之外的重要能源，也是清洁低碳、安全高效的优质能源，核电设备发展和安全应用是政策支持重点。根据我国拥有自主三代核电技术的现状，2018年，财政部取消了百万千瓦级核电机组（二代改进型核电机组）等装备的进口税收免征政策。

（四）推动能源技术革命

财税政策在促进新设备、新技术、新工艺的应用方面起到了积极作用。在节能减排财政政策综合示范中，对重点关键节能减排技术的示范推广和改造升级等重大节能项目实行专项资金的直接补助和以奖代补。对企业研发费用，提高税前加计扣除比例。发挥市场机制决定性作用，由中央财政对符合条件的首台（套）重大技术装备的投保企业给予适当额度保险补偿。

（五）促进能源绿色消费

一是对石油消费减量化的财税政策，包括对成品油征收消费税，对成品油质量升级项目贷款贴息，改革成品油油价补贴政策。二是促进新能源汽车的推广应用。对新能源汽车实施财政补贴退坡机制和双积分制度，后将财政补贴政策实施期限延长至2022年底，平缓补贴退坡力度和节奏，并计划对燃料电池汽车的购置补贴调整为对关键零部件的技术攻关和产业化应用的示范奖励。中央财政根据各地新能源汽车推广数量安排充电设施奖励资金。三是加大对节能产品的政府采购力度。

 

二、“十四五”时期我国能源结构调整面临的形势和任务

 

“十四五”时期，国际经贸形势依旧会存在较大的不确定性，国内供给侧结构性改革、保能源安全、生态环保任务艰巨，对我国能源绿色化、低碳化、多元化和智能化提出更高要求。面对国际政治经济和能源领域的新形势新挑战，需要继续深入贯彻“四个革命、一个合作”能源安全新战略。

（一）如何应对国际形势的不确定性和复杂性

国际政治、经济、能源形势对于我国能源安全、能源供应、能源技术进步等带来深刻影响。

1.贸易保护主义抬头带来的新挑战

全球贸易保护主义加剧，疫情对世界经济和贸易造成巨大冲击，逆全球化将迫使能源需求降低，能源进口国不得不减少煤炭、石油和天然气等贸易能源的进口，并加大国内新能源开发力度。贸易保护主义将阻碍我国能源对外投资和能源合作，干扰能源技术和装备的进口，从而影响我国在保障能源安全方面的努力。此外，美国在油气供应中的话语权增强，以及美国运用其在全球经济、金融上的控制力对我国不断施压，都对我国能源安全产生不利影响。

2.全球能源供需格局深度调整

一方面，国际油价低位震荡，低油价有利于我国加大石油进口，同时也是深化油气体制改革的良好时机；另一方面，美国凭借全球最大产油国地位对原油定价的影响越来越大，再加上中美贸易摩擦加剧，我国油气进口来源过于集中的特点使我国能源安全受到更大威胁，迫切要求我国提高油气自给能力、争取能源的多元化。

3.新一轮能源革命在全球蓬勃兴起

能源的清洁化、低碳化、高效化、电气化和智能化转型进程显著加快，能源技术发展日新月异，对我国能源技术、装备引进和自主创新提出了新要求。

（二）如何适应国内经济高质量发展的要求

国内经济高质量发展要求能源高质量发展与之相配合，经济高质量发展离不开能源高质量发展，对能源转型提出更高要求，能源的高质量发展可以助推经济高质量发展，二者是相辅相成的关系。为实现能源高质量发展，要在能源发展中深入贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。

1.供给侧结构性改革的要求

以往以粗放的能源供给满足经济高速发展产生的能源需求，带来了能耗高、能源浪费、环境污染等各种问题。供给侧结构性改革要求能源有质量、可持续、平衡充分地发展，以高效、低碳、清洁的能源生产和供给满足经济发展和人民美好生活需要。“十四五”时期，要做好化解过剩产能、补短板工作，通过节能技术和设备进一步降低能耗，通过完善能源消费双控制度促进能源节约，以能源技术创新和体制机制变革促进多能互补和区域协调，坚决化解煤炭等重点领域的过剩产能，促进油气增储上产和运输储备能力，推动可再生能源消纳，促进新能源健康发展。

2.数字经济的发展为能源发展带来机遇

随着数字经济深入发展，大数据、人工智能、区块链、云计算等等将与能源领域越来越紧密地结合，分布式能源管理、综合能源服务、智能电网以及能源领域中的各种互联场景，将使传统的能源生产方式、传输方式、服务方式和消费方式得到极大改变。

3.新基建中的能源产业

特高压是“新基建”的重要内容之一。从特高压产业链来看，特高压可以分为特高压直流输电线路和特高压交流输电线路，在应用方面，特高压主要定位于我国西南大水电基地、西北大煤电基地等超远距离、超大容量外送输电工程。特高压具有输送容量大、传输距离远、运行效率高和输电损耗低等技术优势。特高压输电可有效解决电力远距离、跨区域传输问题，有利于能源区域协调，提高清洁能源消纳水平、减少弃风、弃光现象，促进风电、光电等新能源发展。

4.能源绿色消费

我国是能源消费大国，推进能源的绿色消费体现在重化工业、交通、建筑等重点领域节能改造，促进通用设备能效提升，提高终端能源中电力的比重，倡导绿色生活方式和消费文化，推广应用节能产品等。

（三）如何延续“十三五”时期的能源结构调整

立足我国“多煤、贫油、少气”的资源禀赋特点和中国经济正处于向高质量发展阶段迈进的特征，继续深入贯彻“四个革命、一个合作”能源安全新战略，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

1.继续加大化石能源调整力度

首先，化石能源在一次能源中的占比依然很高。其次，煤炭消费需要进一步减量化。“十三五”期间，煤炭消费在能源消费中的比重进一步降低，但煤炭消费总量是增长的，能否在“十四五”期间实现煤炭消费总量和煤炭消费比重双降尚是未知数。第三，石油和天然气的对外依存度持续攀升。2018年，中国石油对外依存度逼近70%,天然气对外依存度达到45.3%，对我国能源安全造成威胁。需要加大国内油气勘探开发力度，促进增储上产，提高油气自给能力。第四，油气运输和储备能力需要进一步增强。一方面，通过加强油气管网和储备工程建设改变现有油气管网和储备设施滞后的情况，另一方面，应继续扩大多元化国际能源合作，深化周边和“一带一路”沿线国家的能源合作。

2.继续大力推动新能源发展

发展水电、风电、光电等可再生能源，提高清洁能源消纳水平。近期目标是继续提高清洁低碳能源在能源增量中的比重，中长期目标是在能源总量中以清洁低碳能源为主。

3.继续推动能源技术研发与创新

能源行业的某些核心技术工艺、核心装备零部件、核心材料与发达国家相比仍处于落后地位，还需要从国外进口，在当前地缘政治局势紧张、国际形势不确定性加剧的背景下，关键技术、核心部件被国外“卡脖子”的情况随时有可能发生。财税政策应在推动技术和装备自主创新“补短板”方面继续发力。此外，为迎接新一轮科技革命和产业变革背景下能源生产方式、传输方式乃至消费模式的变化，应积极发挥财税政策的作用，引导能源技术革命，强化5G、区块链、大数据、云计算等新一代信息技术对能源产业绿色低碳发展的推动作用。

（四）如何提高能源调整财税政策的效果

“十四五”时期，我国财政过紧日子将成为一种常态，为此需要提高包括能源结构调整在内的财税政策效果，这就要求至少要在以下几个方面着力：

1.完善可再生能源补贴机制

现行可再生能源发电补贴政策已不能满足可再生能源发展需要。一是补贴资金数额存在巨大缺口，发放补贴延迟。二是补贴机制需要完善。在风电、光伏等新能源逐步向全面平价上网迈进的过渡阶段，国家需要建立一套补贴逐步退出机制和后补贴时代的发展机制，引导新能源产业加快向平价上网转型。

2.发挥市场在资源配置中的决定性作用

财政补贴曾在风电、光电等新能源行业的快速发展中在发挥巨大的推动作用，但逐渐制约了某些风电、光电企业的发展。在新能源行业发展中，应当通过市场机制释放这些行业蕴含的巨大潜力。进一步推动电力市场建设，建立以中长期交易为主、现货交易为补充的市场化电力电量平衡机制，提高电力市场化交易规模，在电力现货市场建设试点的基础上推动电力现货市场适时转入正式运行。

3.做好政策评估

在重大财税政策出台前开展事前评估，从源头上防止财政资源低效配置。在政策实施过程中注重对政策实施效果的实时监测阶段性评估，根据评估结果对政策实行动态调整。

 

三、“十四五”时期推动我国能源结构调整的财税政策建议

 

“十四五”时期能源结构调整的财税政策不能是简单的“结构调整+财政减收增支”的叠加，而是要立足于国家治理体系和治理能力现代化的要求，立足于财政的功能定位和历史使命。

（一）财税政策实施的重点领域

“十四五”时期，除了要重视能源消费和能源生产的总量问题外，还要重视煤炭、油气等化石能源与风能、光伏、核能及其他清洁能源的比重，以及多种能源的有机整合、集成互补，实现能源的绿色化、低碳化、多元化和智能化。

1.优化能源结构

继续支持煤炭等传统能源的清洁化利用，提高非化石能源在一次能源中的占比。我国是煤炭生产和消费大国，大力推动煤炭的清洁化利用、集中使用和绿色生产有利于发挥煤电的经济性和稳定性，为保障我国能源安全提供坚实基础。在油气生产和储备方面，除了继续推动海上、陆地常规油气的生产，还要通过推动技术创新和技术进步，增加非常规油气（煤层气、页岩气、致密气等）低成本和规模化生产。提高非化石能源在一次能源中的占比。进一步着力解决风光电的消纳问题，因地制宜地扩大生物质能、海洋能、地热能的开发利用。

2.促进以储能为核心的多能互补的能源体系建设

多种能源之间相互补充、梯级利用构成了综合能源系统。这种综合能源系统的建设将对电力系统的灵活性、经济性与安全性提出更高要求，由此对能源互联网、物联网、人工智能、大数据以及电力市场体系建设提出诸多挑战。财税政策的重点可能在于推动云计算、大数据、物联网、区块链等现代信息技术与传统能源生产、传输和储能设施相结合。

3.促进分布式能源发展

建设分布式能源网络，鼓励分布式可再生能源与天然气协同发展，建设基于用户侧的分布式储能设备。财税政策可以通过补贴、补助、支持示范项目等多种方式支持储能设施、分布式能源的建设。

4.支持技术创新

鼓励和支持能源行业的各类创新活动，如技术创新、产品创新、模式创新、业态创新等。

（二）政策建议

首先，注重发挥市场在能源结构调整中的作用。通过要素市场化配置，例如能源数据、能源技术的市场化配置，校正行政命令造成的要素配置的扭曲，使能源生产和供给更加高效。

其次，完善财政补贴政策。结合我国新能源发展实际，合理控制新能源补贴，取消不必要的补贴政策，加强价格补贴监管，严控项目审核，实施项目补贴竞争机制，营造公平竞争的市场环境。

第三，完善税收政策。我国的资源税法已于2019年8月正式出台，将于2020年9月1日起施行，应当加快资源税征收体系建设，制定配套的实施方案和征管办法。完善能源领域的消费税，引导绿色消费，促进能源资源节约使用。适时开征碳税、推动碳排放交易制度的建立，最终形成全国总量控制的碳排放权交易市场。

第四，促进财税政策与能源政策的统筹协调。充分发挥市场配置资源的作用，提高政策的系统性和可操作性，形成政策合力，并定期对政策落实情况进行跟踪分析，及时调整完善（具体见表1）。

 

表1  “十四五”时期能源结构调整财税政策清单

 

 

 

（作者单位：中国财政科学研究院）