施文凯  杨良初

                       2022年第20期（总第755期）

           中国财政科学研究院          二○二二年五月十六日

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人口老龄化是当前以及今后很长一段时期我国的基本国情和面临的重大挑战。为推进多层次、多支柱养老保险体系建设，促进养老保险制度可持续发展，满足人民群众日益增长的多样化养老保险需要，2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），提出要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，实现养老保险补充功能。金融具有进行跨时间和空间的资源优化配置的特性，是积极应对人口老龄化的重要工具和方式。当前，需要大力推进养老金融创新，构建适宜个人养老金发展的、健康开放包容的养老金融生态，推动个人养老金实现高质量发展。

 

        一、建立和发展个人养老金是积极应对人口老龄化的重大举措

 

我国在20世纪90年代提出要建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险相结合的多层次多支柱养老保险体系。经过多年发展和完善，第一支柱基本养老保险覆盖范围持续扩大，制度建设取得显著成就；第二支柱企业年金和职业年金顺利建立并取得一定成效。但整体上看，我国养老保险体系建设还存在不平衡不充分问题，第一支柱基本养老保险承担过多职能，“一支独大”且保障水平有限。第二支柱作为用人单位自主建立的补充养老保险制度，覆盖范围有限；尤其是企业年金发展存在基金规模有限、覆盖范围不高、发展结构失衡等问题，补充作用有限。在此背景下，建立和发展第三支柱个人养老金具有重要意义。

第一，个人养老金有助于优化养老保险体系结构。第三支柱个人养老金是国家多层次、多支柱养老保险体系的重要支柱，建立和发展个人养老金有利于明确政府、单位和个人的责任，通过三方责任共担、相互支撑形成合力，有助于解决养老保险体系发展不平衡不充分问题，有效防范和化解人口老龄化风险。同时，个人养老金可将居民基本养老保险参保人、在企业工作但无企业年金计划的就业者、灵活就业人员等纳入其中，弥补了这些群体无法参加单位自主建立的第二支柱职业养老金的制度性缺陷。

第二，个人养老金有助于夯实社会养老财富储备。2019年中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出要“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”。个人养老金是中国特色养老金融体系的有机组成部分，参加人加入个人养老金制度能够获得一份享受国家税收优惠政策支持的养老金收入，增加国家制度化养老金的总量和比重，夯实应对人口老龄化的养老财富储备。

第三，个人养老金有助于促进国家金融结构调整。个人养老金作为一种存续期长达数十年的长期资金，可引导居民将银行存款置换为资本市场的长期投资资金，也可有效避免部分金融资产以散户形式无序流入资本市场。个人养老金有助于增加资本市场上的长期投资资金，进而降低资本市场的波动风险，促进金融业稳定和资本市场高质量发展。

第四，个人养老金有助于改善个人养老规划观念。一方面，个人养老金可有效汇集养老资金，改善家庭资产配置，促进个人养老金融相关素养的提升。另一方面，个人养老金由个人主导，有利于激发居民强化个人养老责任意识，助力形成长期有效的风险防御意识，尽早制定长期养老规划。

 

               二、个人养老金在养老金融方面的进展与突破

 

第一，明确了第三支柱养老金的组成架构。2018年印发的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》首次提出“对养老保险第三支柱进行有益探索”，但社会各界对第三支柱的定义、构成和统计口径一直存在分歧。《意见》明确我国第三支柱养老保险包括个人养老金和其他个人商业养老金融业务，区别在于前者享受税收优惠政策。这可以理解为第三支柱由税优第三支柱（个人养老金）和非税优第三支柱（个人商业养老金融业务）组成。

第二，确定了个人养老金账户制运营模式。与试点的个税递延养老保险采取产品制模式不同，个人养老金采取账户制模式。个人养老金由信息户和资金户两个账户构成，信息户归集相关信息，提供账户管理、缴费管理、信息查询等服务；资金户用于个人缴费、归集收益、支付和缴纳个税。账户封闭运行，参加人向资金户缴费并通过账户进行投资，有利于简化操作流程、提高管理效率，也可防止税源流失和避免重复征税，还为未来三个支柱的个人账户结构优化调整提供了基础和条件。

第三，明晰了个人养老金市场化运营渠道。个人养老金缴费完全由个人承担，参加人可用缴纳的个人养老金在符合规定的金融机构或者其依法合规委托的销售渠道购买金融产品，并承担相应的风险。这明确了个人养老金的个人主导权力和私有产权属性，相关政府部门和金融监管部门负责建设制度框架和相关平台、提供税收优惠和相关服务、进行税收征管和行业监管，但个人养老金发展的真正动力在于市场运作，因此需要充分发挥市场作用，营造公开公平公正的竞争环境。

第四，拓宽了个人养老金多元化投资范围。2018年试点的个税递延养老保险是第三支柱建设的起点，2021年保险业又在部分地区开展了专属商业养老保险试点，并于2022年将试点范围扩大至全国。同时，养老理财和公募基金等产品也在同步研究推进和加速市场布局。《意见》明确参加人可购买银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品，拓宽了个人养老金投资范围，为参加人提供了多样化的产品选择，有利于行业和机构之间开展广泛的竞争与合作。

 

      三、推动个人养老金发展需要营造健康开放包容的养老金融生态

 

（一）充分发挥市场作用、调动各方面积极性

个人养老金采取市场化运营，应坚持开放性、便利性、长期性原则，充分发挥市场作用，调动银行、基金、保险等行业的积极性，鼓励行业间和机构间开展广泛的竞争与合作，为参加人提供能匹配不同养老需求的各类养老金融产品和服务，共同促进个人养老金健康发展。

第一，商业银行应发挥账户管理优势、提供平稳收益产品。一是《意见》明确个人养老金资金账户可由参加人在商业银行指定或者开立，也可以通过其他金融产品销售机构指定。银行具有账户管理的优势和丰富的网点与客户资源，银行设立账户使其成为个人养老金制度运作的枢纽之一。二是商业银行提供养老理财、养老储蓄等养老金融产品，应充分发挥银行理财成熟稳健的资产配置优势，实现较为平稳的产品收益，满足参加人多元化的风险偏好。

第二，公募基金应立足资产主动管理、引导长期投资理念。公募基金具有较好的资产配置能力和权益投资能力。个人养老金通常存续期较长，参加人对资产合理配置的需求尤为突出，对参与权益市场、通过长期投资平滑风险以获取穿越周期的超额收益有特殊偏好。公募基金可发挥特长，一是强化投资顾问业务服务，引导国民“投资养老”意识；二是优化产品设计，培育长期投资文化，引导长期价值投资，同时兼顾不同群体的差异化需求。

第三，保险公司应完善保险产品设计、探索多元使用渠道。保险业作为第三支柱建设的先行者，具有长期的资产管理和长寿风险管理的优势。保险公司具有产品组合保障功能，商业养老保险应在满足参加人安全稳健、长期领取、风险保障等方面积极作为。此外，保险在养老和健康协同发展方面具有优势，可实现养老、医疗和健康的多功能全方位保障覆盖，未来可积极创新个人养老金与健康产业协同发展，打通养老保险与养老服务的通道。

（二）完善相关制度设计，营造养老金融生态

第一，丰富养老金融产品，创新养老金融服务。各类金融机构提供合适的养老金融产品和专业的养老金融服务是个人养老金发展的核心动力之一。在产品提供方面，应坚持安全性、收益性、长期性原则，根据年龄、收入等异质性特点，创设丰富的养老金融产品，满足参加人多元化的投资需求。同时也要积极探索默认产品的供给方式和渠道，可以考虑由参加人在开设养老金账户时，根据自身情况，预设若干默认产品。在服务提供方面，应在相关流程和服务方面探索创新，积极推进“养老金融+数字化”模式，为参加人提供长期、优质、高效、便捷的服务。

第二，注重金融风险管理，防范养老金融风险。个人养老金是参加人的“养老钱”，对安全性的要求往往较高。因此，要加强涉老金融市场的风险管理，相关金融监管部门应根据各自职责，依法依规对参与个人养老金运行金融机构的经营活动进行监管，督促相关金融机构优化产品和服务，鼓励金融机构推出更多有利于养老金稳健增值的产品，探索通过长期投资和价值投资为参加人提供合理回报；同时要做好产品风险提示，对产品的风险性和相关金融业务进行严格监督管理，严厉打击违规行为。

第三，加强养老金融教育，提高养老金融素养。第三支柱个人养老金实行完全积累，参加人购买金融产品并承担相应的风险。由于参加人拥有投资选择的自主权，因此，养老金融教育在很大程度上影响参加人加入个人养老金的积极性和参与程度，也关系到个人养老金能否实现长远健康发展。所以，政府、行业和市场机构都需要高度重视养老金融教育，提高个人的养老规划意识、养老金融素养和风险防范意识，增强参加人的养老规划、资产配置、风险管理和权益维护能力。

 

 

（施文凯，博士，中国财政科学研究院社会发展研究中心助理研究员。

杨良初，研究员，中国财政科学研究院社会发展研究中心主任。）