李成威 孙佳琦

                       2021年第15期（总第720期）

           中国财政科学研究院          二○二一年五月十七日

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一场突如其来的新冠疫情在全球多点暴发并持续蔓延，给世界经济带来了严峻挑战。处在新的历史阶段，各国纷纷扩大财政政策规模，出台经济刺激措施，表面上看是着眼于解决当前困境，实则投资于未来，为未来经济发展积蓄动力。分析发现，世界主要国家的经济复苏计划除在疫情防控方面加大投入之外，更加注重在市场主体、基础设施、人力资本和创新研发等方面的投资，为未来注入发展潜力。

 

          一、不断扩大财政政策规模，构建未来发展的确定性

 

为应对疫情带来的巨大冲击，化解经济发展面临的风险，各国不断扩大财政投入规模，刺激经济复苏，为未来经济注入确定性。自疫情2020年2月下旬在美国暴发以来，美国已先后推出六轮高达9.6万亿美元的经济刺激法案，其中特朗普执政时期共推出三次，规模合计达3.6万亿美元，拜登上任以来推出三次达6万亿美元的经济刺激法案。其中拜登于3月31日提出的基建计划是有记录以来美国联邦非国防研发支出的最大计划，意欲继续巩固美国在全球的领导地位。比较来看，2008年美国为应对金融危机而推出的四轮财政刺激规模也仅为19050亿美元（分别为4000亿美元、7000亿美元、7870亿美元、180亿美元），占2008年GDP总量的12.95%，远低于本次应对规模。大幅的财政刺激提振了美国民众信心，预计今年经济增长6.4%，相较一月份的预测大幅上调了1.3个百分点，这使美国或将成为2022年超过疫情前GDP水平的重要经济体。

英国在2020年推出了超过2800亿英镑的财政刺激措施应对疫情冲击，有针对性地为公共服务、工人和企业提供支持。2021年3月初公布的预算继续扩大规模，着眼于长期经济发展，预计将使财政支持总额超过4070亿英镑。而在2008年金融危机时期，英国仅推出了200亿英镑的新经济刺激方案。

为应对疫情冲击，日本于2020年4月7日通过了历史上规模最大的经济刺激计划，总额达108万亿日元，并在4月20日决定将其扩大至117万亿日元。又在2020年先后推出了三次补充预算，金额分别为256914亿日元、319114亿日元、191761亿日元，刺激金额达到了GDP的35.93%。2021年日本继续扩大预算规模，总额达106.6万亿日元，比上年度增加了3.8%。日本应对金融危机的财政政策力度虽同样强劲，但仍低于此次规模，日本在2008年实施了三次总额达75.6万亿日元的经济刺激对策，并于2009年又推出56.8万亿日元的刺激法案，这是当时日本历史上规模最大的刺激法案。

为化解风险，为未来发展构建确定性，印度继2020年推出ANB1.0计划后，2021年还将推出ANB2.0和ANB3.0计划，据估计，包括印度央行采取的措施在内的一揽子经济刺激计划的金融影响约为27.1万亿卢比，相当于GDP的13%以上。而2008年金融危机发生时印度共推出的三轮经济刺激政策，总额仅为2.307万亿卢比，远低于此次规模。

 

                   表1  财政刺激投入占危机当年GDP的百分比

    

  数据来源：根据公开资料整理计算

      注：根据当时汇率计算

 

上述国家的财政政策，无论从规模还是数量来讲，都远高于金融危机时的应对之策。短期来看，这是应对危机之举，但实质是着眼于未来的，旨在改善预期，构建经济发展的确定性。继全球经济2020年出现-3.3%的历史性萎缩之后，国际货币基金组织于2021年4月份预测，全球经济复苏势头将比今年1月的预测更为强劲，2021年增速预计为6%（上调了0.5个百分点），2022年为4.4%（上调了0.2个百分点）。

 

             表2  《世界经济展望》最新增长预测（实际GDP，年百分比变化）

    

      数据来源：国际货币基金组织

 

           二、出台大规模救助措施，留得市场主体的青山常在

 

作为经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者，市场主体是经济的力量载体，反映出一个国家的经济活力。对于经济社会发展而言，市场主体就是“青山”，留得市场主体的青山常在，经济发展才能生机盎然。因此，保住市场主体，稳住就业基本盘，既是扩大就业空间的源头活水，也是推动经济持续向好的关键所在。新冠疫情发生以来，中小企业面临着订单骤减、资金链断裂等困境，不少企业濒临破产，失业率不断上升。为保护市场主体，

    

降低失业率，各国纷纷出台救助措施支持中小企业复工复产。

                     图1  世界主要国家与组织的失业率（百分比）

      数据来源：经济合作与发展组织 

 

为保住市场主体，日本在总额达117万亿日元的经济刺激计划中，对营业额大幅下降的中小企业和个体经营者分别提供最高达200万日元和100万日元的补贴。在2020年的三次补充预算中，也都涉及对中小微企业的政策支持，第一次补充预算中对中小微企业提供了61492亿日元的流动性支持和政策补贴，第二次补充预算中又为中小微企业提供了88174亿日元的贷款和20242亿日元的租金援助，第三次补充预算为中小企业提供32049亿日元的资金支持。2021年，政府将继续为中小企业的政策融资提供支持，扩大日本金融公司提供无息和无担保的贷款额度，全面支持企业现金流，保住市场主体。

英国对市场主体的救助主要是通过降低税率。2021年，英国通过一项50亿英镑的“重新启动计划”向企业提供资助，所有企业在2023年4月前仍将适用于19%的公司税率，2023年4月之后，只有利润在25万英镑以上的企业才会征收25%的公司税率，利润低于5万英镑的企业仍将适用19%的税率，利润在二者之间的企业将采取渐进税率。

为帮助小微企业复工复产，美国救援计划向小型企业提供了150亿美元的补助，还将利用350亿美元的政府资金撬动向小型企业提供1750亿美元的贷款，以帮助他们尽快复苏。

印度调整小型企业的定义以扩大企业受益范围，小公司实缴注册资本金额从不超过500万卢比调整为不超过2000万卢比，最高营业额从不超过2千万卢比提高为不超过2亿卢比，这一调整将使20多万家公司受益。印度在2021年还将采取多项措施支持中小企业，金额高达1570亿卢比，是2020年的两倍多。

 

          三、趁机补齐基础设施短板，为经济长期发展创造条件

 

有韧性、可持续和包容性的基础设施建设是刺激经济增长和推动社会发展的关键因素。发达的交通和数字网络等基础设施使企业生产率得以提高，使其能够延伸供应链，深化劳动力市场和产品市场的合作与创新。基础设施投资还可以支持政府实现政策目标，例如，数字基础设施的投资能够提高人们的技能与教育水平，为未来发展奠定基础。基础设施投资将在经济长期发展过程中发挥关键作用，既能在短期内维持就业，也能为长期经济增长创造条件。

由图2可以看到，英、美、日等发达国家每年公路和铁路的投资额总体保持稳定，略有波动，日本甚至呈现出了下降的趋势。发达国家在基础设施方面的建设发展的较早，因此相对于发展中国家，近些年来的基础设施投资规模相对较小。从中美两国来看，2009年美国内陆基础设施的投资额为667.16亿欧元，中国为1814.25亿欧元，是美国的2.72倍，2019年美国为1058.44亿欧元，中国为7096.79亿欧元，是美国的6.70倍，中美运输基础设施投资差额不断扩大。长期建设投入的下降，使得资本主义发达国家开始面临基础设施老化问题。以美国为例，自十九世纪六十年代以来，美国公共投资在经济中所占份额下降了40%以上，美国土木工程师学会在2021年3月3日发布的《2021年美国基础设施评估报告》将美国基础设施总体评级定为C-，虽然与2017年和2013年所评价的D+等级相比略有提高，但仍有很大改善余地。表3数据显示了美国主要基础设施仍存在着不小的投资缺口，尤其是地面交通。对于欧美等发达国家来说，对基础设施的投资不仅可以重建或维修其逐渐趋于老化的基础设施，也可以解决其就业问题，为经济的长期发展奠定基础。

 

    

           图2  世界主要国家内陆运输基础设施总投资（单位：亿欧元）

      数据来源：经济合作与发展组织

 

    

     表3 基于当前趋势的美国基础设施累计投资需求，2020-2029（单位：十亿美元）

      资料来源：美国土木工程师学会

 

为奠定长期经济发展的基础，世界主要国家趁疫情之机，纷纷扩大财政投入规模，补齐基础设施短板。美国就业计划中基建类投资规模高达1.47万亿美元（包括交通基建、医疗基建、清洁用水基础设施、教育基础设施、数字基础设施和电力基建设施等），占比近64%。其中用于改善交通基础设施的资金高达6210亿美元，占比为27%，大规模的基础设施投资将大大改善美国的经济前景。

2020年，英国政府发布了国家基础设施战略（NIS），从大型国家项目到地方优先事项，对农村和城镇地区进行投资，提高低碳化基础设施的投资，促进电力、热力和运输网络脱碳以实现2050年净零排放目标。在2021-2022年，英国将进行1000亿英镑的基础设施投资，包括在宽带、防洪、道路等方面的建设。未来五年内，公共部门的总投资将超过6000亿英镑，公共部门的净投资占GDP的比例将达到20世纪70年代末以来的最高水平，这些计划将致力于解决英国长期以来存在的基础设施的薄弱环节。

印度在2019年12月31日宣布了耗资103万亿卢比的国家基础设施管道计划（NIP）。目前，该计划已从6835个项目扩大到7400个项目。印度还推出了国家经济走廊计划，扩展国家公路网和铁路网。印度铁路公司制定了2030年国家铁路计划，旨在到2030年建立一个“为未来做好准备”的铁路系统。政府还将在电力、石油、天然气、航空等领域实施改革，预计将提供270亿美元资助这些部门，积蓄增长潜力，确保其在全球供应链中占据重要地位。

日本政府将投资60695亿日元保障公共工程项目，以预防或减轻灾害风险，增强国家复原力。

 

              四、加大教育和培训投入，强化人力资本积累

 

疫情危机加快了数字化和自动化的转型，许多失去的工作岗位不太可能再恢复，尤其是新兴市场和发展中经济体，年轻人和低技能工人受到了更为严重的影响。为稳定社会就业、促进经济转型，世界主要国家在疫情期间，逐渐加大教育和技能培训方面的投入以强化人力资本积累。

美国将投入1000亿美元用于劳动力的发展培训。其中400亿美元用于对制造和护理等高需求领域的失业工人的再培训；120亿美元用于培训曾经被监禁的人并为其制定就业补贴方案；480亿美元用于学徒、初高中生以及大学生的职业培训。三类培训都着眼于技能培训，重点解决待业人群的就业问题。2021年4月底出台的美国家庭计划将在13年免费教育的基础上，再增加至少四年的免费公共教育，并在税收等方面支持有孩子的家庭，同时提高教师待遇和水平，以使所有儿童和年轻人都有机会获得高质量的教育与技能。

2016年，印度启动了全国学徒制推广计划，今年将重新调整“国家学徒训练计划”，提供300亿卢比为相关专业毕业生提供学徒训练和培训以对接社会需求。

为满足社会的技能培训需求，英国将引入免费的三级课程，完善针对所有年龄段、各个雇主层次的学徒制，完善终身技能培训机制，使人们终生都能获得所需的教育和培训。针对处于失业风险中的年轻人，英国将推出20亿英镑的Kickstart计划和29亿英镑的重新启动计划，用于为失业者提供工作以及个性化培训机会，以帮助他们获得经验和技能。为改革现有技术教育体制，英国分两次共计投入10.66亿英镑用于16-19岁年轻人的继续教育，并通过国家技能基金为成人技术教育投入25亿英镑，使技术教育和社会需求实现更好地匹配。

日本从“教育数字化”角度出发，推动数字教科书和在线学习系统的普及，并设立23亿日元的大学奖学金计划以支持未来从事学术研究的年轻研究人员。

 

           五、强化创新投入，抢夺未来全球产业竞争的制高点

 

创新是经济增长和技术变革的关键驱动力，是企业发展的核心以及获得超额利润的源泉。尤其是科技创新，现已成为经济社会发展的基本趋势。英国财政部研究显示，在1960-2002年间，在影响英国生产率增长的因素中，技术变革占比高达70%。面对新冠疫情后的机遇与挑战，各国纷纷出台措施加大创新投入，在尖端科技领域抢占先机。由图3可以看到，主要国家在科技研发投入方面仍存在较大差异，日本和美国在科技研发投入上高于中国和印度。

 

    

                           图3   研发支出占GDP的比例

      数据来源：世界银行

 

创新研发方面，印度政府宣布投入1.97万亿卢比为13个行业打造全球制造业领军企业计划，创造和培育全球领军企业。国家研究基金会将在未来五年内投入5000亿卢比，用于生态和环境等方面的研究，尤其是优先重点领域。并将拨付150亿卢比用于数字支付方面的研究与普及。

美国基建计划将在R&D和未来技术方面投入1800亿美元，重点提高美国在半导体、生物技术、通信等关键领域的领导地位，升级美国的研究基础设施，使美国成为气候科学、创新和研发领域的领导者。

英国政府将在研发方面投入146亿英镑，用于增强英国现有和新兴的研发实力，该项投资将推动英国实现2027年在R&D上的投资总额达到GDP 的2.4%，这将显著提高其创新型公司的生产力和国际竞争力。另外，还将为高级研究与发明局（ARIA）提供8亿英镑的资金，帮助巩固英国作为全球超级大国的地位。英国还于今年年初启动了新的积分系统，以创建一个单一的全球移民系统，确保英国能够吸引和留住高技能的全球优秀人才。

为支持数字基础设施改革，日本在2020年第三次补充预算中，拨付1400亿日元支持5G以及6G的研发，2万亿日元用于推动碳中和技术的发展，支持日本高科技行业走在世界前列。

 

                           六、相关启示

 

我国疫情防控取得重大战略成果，大部分行业已在2020年底恢复到疫情之前的水平，中国也成为世界主要经济体中唯一实现经济正增长的国家，GDP增速达2.3%，远高于世界经济-3.3%。与此同时，我国在实体经济、人力资本和技术创新方面与发达国家仍存在不小差距，发展前景依然严峻。面对世界主要经济体陆续推出的较大规模的扩张性财政措施，我国不能错失良机，也应抓住疫情防控的窗口期，把应对当前危机与促进未来发展结合起来，进一步加大薄弱环节的投入，防止战略失误，以实现强劲、可持续、均衡包容的经济发展。 

针对当前发展面临的一系列问题，我国应着眼于未来，进一步优化财政政策措施。一是通过财税金融政策联动，推进实体经济的转型升级和技术创新，稳住市场主体，助力实体经济发展；二是推进基础设施的转型升级，借助一揽子财政刺激政策推进新基建，为我国高质量发展奠定基础；三是要强化和优化人力资本投入，积蓄增长潜力，解决人才培养与经济发展不协调、人力资本错配等问题；四是要整合财政资源，发挥我国集中力量办大事的制度优势，补齐未来发展的短板，把财政资源用对地方、提高效率。

 

 

                                          （作者单位：中国财政科学研究院）