施文凯  杨良初

                       2022年第19期（总第754期）

           中国财政科学研究院          二○二二年五月十日

在我国人口老龄化形势日益严峻的背景下，为推进多层次、多支柱养老保险体系建设，促进养老保险制度可持续发展，满足人民群众日益增长的多样化养老保险需要，2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），提出要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，实现养老保险补充功能。享受财税支持政策是个人养老金区别于其他个人商业养老金融业务的主要标志，也是推动个人养老金高质量发展的核心动力。因此，需要根据我国经济社会发展的实际情况，制定和完善有利于个人养老金发展的财税政策，助力多层次、多支柱养老保险体系建设。

             一、个人养老金制度在财税方面的进展与突破

财税政策通过改变参加人的成本收益函数影响消费投资决策，进而改变其行为，达到建立形成长线机制的目的。个人养老金的存续期长达数十年，国家通过财税政策锁住参加人的当期缴费，实现“通过政策优惠促进长期资金积累”的目标。2018年财政部等五部门联合印发的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》通过税优政策支持第三支柱建设，此次印发的《意见》也明确个人养老金由“国家制定税收优惠政策”，尚未采用财政补贴等政策工具。但通过与个税递延养老保险的比对，个人养老金制度的税优政策体系框架仍呈现较大进展和明显突破。

第一，扩宽了享受税收优惠的人群范围。个税递延养老保险适用税收政策的纳税人包括在试点地区取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，以及取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者。个人养老金的参加范围是参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。换言之，只要劳动者参加了第一支柱基本养老保险，无论是职工养老保险还是居民养老保险，均可自愿参加个人养老金制度。因此，个人养老金在个税递延养老保险参加人限于工薪收入者和个体工商户等的基础上，将居民养老保险参保者和大量灵活就业人员纳入了制度覆盖范围，享受税收优惠的人群由个税纳税群体扩宽至第一支柱基本养老保险参保人，政策倾向上由个税型的养老保险制度向普惠型的养老保险制度转变。

第二，明确了享受税收优惠的制度模式。个税递延养老保险的制度模式是产品制，个人通过个人商业养老资金账户购买商业养老保险产品的支出，允许税前扣除。换言之，只有购买商业养老保险产品后才能享受到税收优惠，税优给到产品。个人养老金的制度模式是账户制，个人账户缴费完全由参加人个人承担，实行完全积累。换言之，只要个人向账户缴费就能享受到税收优惠，税优给到账户。从实践层面看，账户制具有管理效率较高、防止税源流失、避免重复征税、灵活便于携带、可以有效承接积累型养老金转移等优势，为个人养老金平稳有效运行和健康有序发展奠定了良好的制度基础。

第三，确定了享受税收优惠的额度限制。个税递延养老保险根据不同类型的纳税人，扣除限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低办法确定，或者按照不超过当年应税收入的6%和12000元孰低办法确定。也就是享受税收优惠时按照比例制和定额制并行取低的方式确定税优额度。个人养老金规定参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元，并根据经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况等因素适时调整缴费上限。采取定额制来确定缴费水平有利于维护税优的公平性和提高操作的便利性。

第四，简化了享受税收优惠的运行流程。个税递延养老保险采取产品制，个人购买商业养老保险产品和享受递延纳税优惠时，以税延养老扣除凭证为扣税凭据，因此在涉税流程上是“先购买、后退税”。这一流程在实践中面临操作流程复杂、增加义务扣缴人工作量、产品转换时转移困难等问题。个人养老金采取账户制，参加人通过个人养老金资金账户购买符合规定的金融产品，因此在涉税流程上是“个人缴费即享受税优”、“先存钱、后购买”。参加人向个人账户缴费同时享受税收优惠，之后通过账户购买金融产品进行投资，这为参加人提供了便利，也大大简化了义务扣缴人和税务机关的业务量。

第五，优化了涉税相关部门的治理机制。个税递延养老保险主要针对商业养老保险产品，信息平台使用保险行业的中保信平台，个人商业养老资金账户在中保信平台进行登记，中保信平台与税务系统、商业保险机构和商业银行对接，提供相关服务。个人养老金将投资范围扩展至银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品，信息平台由人社部统一组织建设，与商业银行以及相关金融行业平台对接，与财政、税务等部门共享相关信息，为参加人提供基础服务，为相关金融监管部门和金融机构提供相关信息服务。相比个税递延养老保险的中保信平台，个人养老金信息平台是统一的、由政府主管部门建立的、具有高度互联互通性的信息平台，这对于保障制度平稳运行具有重要功能。

               二、推动个人养老金发展的财税政策建议

第一，通过财政补贴方式鼓励低收入群体参加。考虑到目前我国个税的纳税群体明显小于个人养老金制度的覆盖群体，未来可根据经济社会发展实际情况和多层次、多支柱养老保险体系改革进展，在适当时机建立针对低收入群体参加个人养老金制度的财政补贴机制，增强对非个税纳税人群的吸引力。需要注意的是，财政补贴应向中低收入群体倾斜，确保该部分群体享受到财税政策福利，实现扩大制度覆盖面和提升制度公平性的目标。

第二，采取不同税优模式结合的税收优惠模式。为提高税收优惠力度和增强制度激励作用，建议采取EET和TEE相结合的税优模式。递延纳税的EET模式有利于降低高收入群体的个税税负，对于高收入群体有较好的激励作用，也是国际主流的税收激励模式，但对低收入群体的激励作用有限，且个税起征点提高和专项附加扣除实施会导致个税纳税人规模减小；而TEE模式对于低收入群体具有免税或减税的作用，能够有效吸引中低收入群体参加。因此，建议采取EET和TEE相结合的模式，增强税收优惠的普惠性。同时，为避免高收入群体借此逃避税收及保证税收激励的公平性，应限制其选择TEE模式。

第三，统筹设计确定制度领取阶段的税收政策。个人养老金制度规定参加人满足领取条件后，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金。在个人养老金领取阶段，建议实施差异化的个税政策，以鼓励参加人选择长期或终身领取。对于一次性领取方式征收较高的个人所得税，对于分期领取方式征收适度的个人所得税，对于终身领取方式征收较低的个人所得税。同时，对于参加人因完全丧失劳动能力，或遭遇重大疾病、重大灾害、重大意外事故等特殊情况的，应在提前领取方面给予税收上的支持。此外，还可从税收政策设计上探索个人养老金与老年人的养老服务和长期护理等需求间的有效结合，构建养老保险和养老服务间的联系。

             三、财税政策支持个人养老金发展需要注意的问题

第一，个人养老金财税政策设计应在共同富裕理念框架下进行。财税政策既是政府鼓励和支持个人养老金发展的政策工具，也是政府调控个人养老金收入分配的重要手段，这就要求个人养老金财税政策设计要兼具效率和公平。在激励个人自愿参加的同时，也要通过控制缴费上限、提供财政补贴和完善税优政策等方式，适度控制个人养老金对老年收入差距的影响，避免使个人养老金成为“富人俱乐部”。

第二，个人养老金应当根据经济社会发展情况进行调整和完善。财税政策是推动个人养老金发展的重要引擎而非唯一动力，居民可支配收入增长情况、养老金融产品情况、制度参与便捷程度等因素都会对个人养老金产生影响，因此个人养老金建设是一个长期发展和逐渐壮大的过程，应当随经济社会发展、税制改革和资本市场发展等情况进行调整和完善。

第三，个人养老金有效运行和有序发展需政府和市场共同发力。一是要高度重视政府作用。个人养老金涉及众多部门职责，在顶层设计时应注重优化制度治理格局，明确监管机构的职责和分工。加强政策衔接与部门协调，促进监管部门间的相互合作、良好互动和顺畅沟通。充分发挥行政监管、行业监管和社会监督的作用，保障制度平稳有效运行。二是要大力发挥市场作用。市场上各类金融机构提供优质的养老金融产品和专业的养老金融服务是个人养老金发展的关键之一。应鼓励多元参与，激发市场活力，充分调动银行、基金、保险等机构参与个人养老金建设的积极性，鼓励行业和机构间开展广泛而深入的合作与竞争，促进制度健康有序发展。

                                          （作者单位：中国财政科学研究院）