徐玉德  刘天琦  董木欣

                       2021年第11期（总第716期）

           中国财政科学研究院          二○二一年四月十二日

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数字政务建设是优化营商环境的重要路径之一，也是推动政府职能转变，构建有为、有效政府，实现国家治理现代化和高质量发展的重要手段。2021年《政府工作报告》提出的“加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制”，为通过数字政务持续优化营商环境指明了方向。近年来，各级政府积极推进数字政务发展，为深化“放管服”改革，优化营商环境按下“加速键”。但是数字政务建设中逐渐凸显的“四大痼疾”，制约了政府数字化转型进程和营商环境的提档升级。

 

           一、数字政务建设助推营商环境优化仍存“四大痼疾”

 

2020年财科院“企业成本调研”线上问卷调查数据显示，大部分企业对“互联网+政务”实施情况表示满意，但仍有21.92%的企业认为“互联网+政务”实施效果一般或较差，说明我国数字政务建设虽已取得一定成效，仍存较大改善空间。

（一）数字政务供需不匹配，数字政务落地难

数字政务系统在规划过程中缺少与数字政务直接关联的基层组织、企业、群众等“内核”参与，造成内容供需不匹配，数字政务开发实施中存在政、企、民互动，数字民主等方面“华而不实”、“不接地气”的问题，难以满足基层组织开展数字政务的现实需要。一是“不好用”，基层政务项目使用体验不佳，效果不及预期。部分“网上办”、“指尖办”等线上政务平台存在业务覆盖面不广、系统稳定性不强等问题，网上服务民生的事项仍显不足，用户使用线上平台办理业务的动力不够；二是“不会用”，配套宣传不到位，数字政务新老系统切换困难、系统入口过多等情况导致在线政务系统无法畅通使用，交互过程复杂繁琐，造成一些地区“互联网+政务服务”的整体实用性和用户量均不高。

（二）统一规划与区域定制不平衡，数字政务整合难

数字政务自下而上的碎片化治理导致业务流程破碎，部门协调性差，影响政府整体服务能力，造成数字政务央地、部门、地区等的发展不平衡。一是数字政务循环不畅通。多数地区反映技术向上看齐、数据向上汇聚的趋势已基本形成，但数据向下回流机制尚未建立，造成同一链条上的信息不均衡。如基层数字政务建设存在“小马拉大车”情形，某一市县政府需跨区域或到省级层面搜集、验证信息时，存在

数据获取及时性、征询便利度等方面的困难。二是数字政务协同不均衡。区域间、城乡间、部门间的数字政务发展水平存在很大差异。调查数据显示，东部地区“互联网+政务”实施效果最好，82.77%的样本企业对地方政府数字政务的开展情况表示满意，这一数据比西部地区高出近10%，而东北地区认为实施效果差的比例最高，达到2.44%。在不同政府部门的数字化办事效率方面，企业普遍反映工商管理部门在简化政务流程和压缩办事时长方面要好于消防部门等。

（三）数据利用与数据安全难协调，数据共享开发难

对数据利用与数据安全“度”的问题把握不准，导致各级政府、各部门间对数据共享与开发利用心存防备。一是不愿共享，政府数字化转型带来了信息沟通扁平化、数据资源无偿共享、审批权力下放等变革，打破了原有部门的利益格局，造成部分利益受损部门不愿意参与数字改革。二是不敢共享，一方面国产化网络安全软硬件防护设施亟待升级优化，确保“互联网+”环境下的信息安全；另一方面我国《数据安全法》尚未出台，政务数据安全保障制度有待完善，增加了政务数据信息共享难度。实践中因区域间、部门间数据不融通，导致企业在办理业务过程中联审联查联办事项效率较低。

（四）监管机制与信用监管标准体系待完善，“互联网+信用监管”实施难

当前我国政府监管机制和信用监管标准体系短板制约了“互联网+信用监管”的落地实效。一是政府监管职能分工方面，各部门监管重叠、监管交叉情况仍然存在，未建立广泛的监管结果共享机制。调查数据显示，超过30%的样本企业认为存在多头监管和重复监管情况，监管结果未实现全面互联互通，既导致监管资源浪费，无法形成监管合力，又增加了企业应对监管检查的负担。二是信用监管标准体系建设方面，未构建统一的企业信用分级分类监管标准。2021年1月国家发展改革委印发的《公共信用信息报告标准（2021年版）》从内容、格式上对信用报告进行了统一，部分地方政府也陆续开展了企业信用风险分级分类监管的实践探索，但国家层面尚未建立统一的企业信用分级分类监管标准体系，信用报告结果异地互认也需持续推进，“互联网+信用监管”因缺乏统一、共享的监管资源而无法有效开展。

 

           二、健全数字政务建设，持续优化营商环境的几点建议

 

（一）强化用户需求导向的数字政务理念，提供高质、高效的数字政务服务

一是以优化营商环境为切入点，强化各级政府以用户需求为导向的数字政务建设理念，以群众需不需要、满不满意为建设的出发点与落脚点。进一步优化线上审批流程，压缩审批时间，为企业和群众提供更为便捷、高效、高质量的政府服务。

二是积极引入公众参与数字政务建设，将数字政务指标纳入营商环境和政府绩效考核体系。将数字政务优化营商环境这一“软实力”转化成推进高质量发展的“硬动力”。加强政、企、民三方互动，及时、精准、高效地发现并解决政策落地过程中市场主体面临的突出问题。

（二）央地协同加快数据共享，共性与个性相结合推进基层数字政务创新

加快“一体化”数据云平台建设，建立跨部门、上下联通的多维协调机制，实现以中央部门统筹规划引领地方政府积极创新的数字政务发展模式。中央层面，重点负责协调部门间、区域间的数据互联共享，推动法律法规建设，统筹构建政务数据标准体系和实施规范；地方层面，构建以省级为中心、省市县三级有效协同的机制，推动区、市、县、乡镇（街道）、村（社区）应用系统建设以及各级部门数据共享，完善硬件设施、软件平台和应用服务协调发展的数字政务基础设施建设，实现“政务上云，服务在线”，提高各地区各部门间协同治理能力。

共性与个性相结合，支持基层数字政务创新优化营商环境。一是制定规范统一、延续性强的指导性政策，提升政策规划能力，破除各自为政的建设局面。二是鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，积极探索定制化、差异化的数字政务具体措施，强化需求导向，通过向基层赋权与赋能，释放基层活力。三是鼓励政企结合的数字政务建设方式，发挥不同企业主体的服务优势，助推政府数字化转型升级。

（三）加快推进数据确权立法和网络安全建设，切实保障数据安全

在数据权属层面，按照数据共享过程，将数据流转部门划分为数据归属部门、使用部门和共享管理机构，通过数据共享管理机构来平衡数据归属部门和数据使用部门在数据共享过程中的权利与义务，共同保障共享数据安全。在安全技术层面，随着数字新基建国产化的不断发展，通过建设自主知识产权的信息基础设施为数字政务构建健全的安全防护体系，确保政务数据、企业数据和公民数据的隐私安全。在数据融通层面，依托数字技术确保数据来源可查、去向可追，保证数据在流转过程中路径清晰，数据归属部门和共享部门权责明确，形成持续、可信的数据共享交换机制。

（四）推进以企业信用监管为基础、“互联网+监管”为支撑的新型监管模式

一是推进企业信用评价应用，完善企业信用分级分类管理机制。将企业信用风险分级结果与“双随机、一公开”监管有机结合，对信用良好企业实行无事不扰、降低监管频次，对问题企业重点检查、严格监管；建立监管结果共享机制，避免监管重复与监管缺位，减少监管资源浪费，形成监管合力。

二是发挥“互联网+”支撑作用，推进大数据、人工智能等新兴技术与监管系统深度融合。结合日常监管中的各类高频风险事件特征和企业综合信用风险分级结果，构建企业风险监测模型，及时防范化解行业性、区域性风险，推动监管前移，实现监管规范化、透明化、精准化、智能化，有效提升监管能力。

 

 

                                          （作者单位：中国财政科学研究院）