刘 尚 希 

                       2021年第12期（总第717期）

           中国财政科学研究院          二○二一年四月十二日

早在上世纪90年代，就已提出振兴辽宁老工业基地。2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确了实施东北振兴战略的指导思想、方针任务和政策措施。之后，各部门先后针对东北地区的经济社会发展出台了一系列优惠政策及支持措施。一些改革试点，比如增值税转型，也从东北地区开始实施。应当说，国家对东北振兴发展给予了高度重视和积极推动，但实际成效不尽如人意。近年来，财科院每年开展的“企业成本和地方财政经济运行”大型调研都将东北地区作为重点调研区域。我也曾多次到东北调研，了解一些情况。我认为，“东北现象”作为一个区域发展现象，具有其复杂成因，包括地域、文化、体制、产业结构等多方面因素。从不同角度进行分析，都会得出一些结论。如果站在区域经济发展的视角来看，“东北现象”的根源是一个经济生态问题。

                   一、东北经济是一艘要靠风的帆船

东北的经济生态具备什么特点？简而言之，就是国资国企占比大，民营经济民营企业占比小。这一结构近年来虽然有所改变，但相比于全国水平，差别仍然非常明显。在国有经济和民营经济的关系上，东北地区的国有企业像是参天大树，而民营企业更像是小草，大树底下的小草是很难长大的。调研发现，东北的民营企业，不少是依附于国有企业成长起来的，主要围绕国企的价值链做配套、做协作，甚至通过各种“关系”建立起业务合作，而非完全市场化的分工协作，可能违背公平竞争原则。因此，东北民营经济一个显著特点就是其过度依附于国有经济，这是一种特殊的经济生态。在这种情况下，如果国有经济蓬勃发展，民营经济就随之繁荣；当国有经济滑坡时，民营经济也会遭遇困境。另外，东北的经济生态缺乏自我更新发展的内生动力，更多是依赖于全国的经济形势变化。我曾经作过一个比喻：东北经济是一艘没有动力的帆船，只能靠“风”来驱动，风大了帆船走得快；风减弱就走得慢；风一停，帆船也只能停了。当全国宏观经济形势向好时，东北的经济发展就会有起色；当全国经济形势不景气时，东北的经济也会随之萧条。从产业结构来看，东北国企主要集中在原材料工业、大型装备制造、能源开采等领域，大多处于产业链上游，而市场则分布在东北之外地区，与全国经济的联动性很强，且面临较大的物流成本压力。加之国企对居民就业和社会稳定具有强支撑作用，导致东北逐渐形成了当前这种特殊的经济生态。

在这种经济生态下，国有企业还谈不上真正成为了市场主体。从调研情况来看，一些国企和地方政府及其行为是紧紧捆绑在一起的，承担了许多政府性职能。近年来，东北的国有企业也在不断转型调整，但仍滞后于全国的改革步伐。例如，国企“三供一业”、 “办社会”等剥离不到位、企业包袱重。在一些已经移交“企业办社会”职能的地区，地方政府需承担学校、医院以及供热、供水、公共设施维护等公共事业支出，面临较大的财政压力。尽管国家出台不少政策支持解决“三供一业”等问题，但仍然难以覆盖全部成本费用。随着时间的推延，国企改革成本呈加速攀升态势，地方财政负担也越来越重，而地方政府一度寄希望于中央财政的转移支付，从而错失了最佳改革时机。当前，由于市场化改革滞后、资源供需错配、投入产出比偏低、效率提升缓慢等问题，从整体上拖累了东北经济振兴，加之人口老龄化加速、青壮年劳动力外流，导致东北经济变得更加脆弱，不仅需要中央财政的转移支付，养老金发放也需依靠中央调剂金。

                     二、东北国企改革的心理阴影大

由于受到各类因素束缚，东北国企改革步履艰难、进展缓慢。比如，曾陷入舆论旋涡的通钢集团、被通用兼并的沈阳机床厂，还有资不抵债的华晨集团，等等，这些国企曾大力推动改制工作，但最终都没有取得预期成效。整体来看，东北的国企改革以及国有资产管理体制改革难免存在拖泥带水、雷声大雨点小的问题。而地方政府希望改革成本更多由中央负担，对改革过程中遇到的“烫手山芋”，则能躲则躲、消极应对。这一局面的产生，主要源于各种各样的历史原因和非常复杂的社会因素相互交织，从而成为了改革的羁绊。例如，2009年发生的通钢事件，本计划打造国企改革的样本，通过兼并重组方式推动通钢集团的市场化改革。当时，由于职工不理解、沟通不到位，矛盾处理简单化，导致恶性群体性事件发生从而被迫中止改革。这一事件给东北的国企改革留下了阴影。之后一波三折的大庆油田改革，等等，国企改革折戟的案例，无形之中给后来的改革者造成了较大心理压力，也是对地方政府执政能力的巨大考验。一些地方主要领导为顾全个人的政治前途，不愿轻易去捅国企改革这一“马蜂窝”，导致一些国企改革在东北未能取得实质性进展。

要改变东北现有的经济生态，给区域经济发展注入内生动能，就要让帆船变得既能靠风，又有自身动力。我认为，一个核心策略就是推动国资国企改革以及国有资产管理体制改革，从管“资产”转向管“资本”，让国有企业变成真正的市场主体。同时，鼓励、扶持、保护和规范民企发展壮大，使民企的发展不再过度依赖和依附于国企。这也是让东北地区的居民就业及社会稳定不再过度依赖国企、依靠政府的根本之策。当然，区域经济生态的改变不是一朝一夕所能完成的，也决非单独几项政策措施所能解决的，需要综合施策、久久为功。只有下定决心，全力推动国企国资改革和国有资产管理体制改革，才能从根本上改善东北的经济生态并充分激发企业的创新活力。

             三、东北振兴要从“产权是市场经济的基石”入手

综合施策，改善东北经济生态，关键在于解放思想，悟深悟透“产权制度是社会主义市场经济的基石”这一新论断。近年来，在党的文件、政府工作报告中已多次强调这一论断，但在国企国资改革中落实并不到位。作为市场经济的基石，产权不仅是所有权，还包括经营权、用益物权、担保物权，以及我们常说的债权、股权，等等。产权不等同于所有权，其核心思想是能创造价值、获得收益，其中的所有权、经营权可以分离。所有权中的占有权与用益物权中的使用权、承包权、地役权等等，都属于财产权利，也都是可以分离的，不能把观念吊在“所有权”这一棵树上。也就是说，任何所有权都可以结构化、社会化，这也是现代市场经济的内在要求。从这个角度去考虑国企改革，就可以把所有权人、出资人、经营者，通过适当的方式进行分离，从而实施不改变所有制条件下的市场化改革。国有资产属于全民所有，国务院是代表国家行使所有权的机构。其实，地方也好、部门也好，实际行使的是出资人权利。而出资人这一权利，并非一定要由政府来行使，可以授权给其他特定的市场化机构。比如，通过建立投资运营公司或控股公司来承担出资人资格，按照市场规则维护所有者的财产权利，且又不直接参与生产经营，避免政府直接干预可能引发的廉政风险和背离市场风险。当然，国资国企的改革不是一个简单的“放权”过程，而是一项体制机制重塑的系统性改革，简单的放权，可能出现新的问题，包括低效率、权力寻租、国有资产流失，等等，反而会变成改革的阻力。

从这个意义上讲，推动东北地区高质量发展需要深入贯彻新发展理念，并转化为适合东北经济生态的新理念，从立足新发展阶段、构建新发展格局出发，紧紧围绕产权制度改革这一主题，积极推动国资国企改革和国有资产管理体制改革。

                                          （作者单位：中国财政科学研究院）