张  行  覃凤琴

                       2022年第13期（总第748期）

           中国财政科学研究院          二○二二年四月六日

---

 

碳税最早是在20世纪90年代的芬兰、挪威等北欧国家兴起的，虽然欧盟委员会两次提议统一开征碳税均以失败告终，但芬兰、瑞典、丹麦等部分欧盟国家已决定在本国开征碳税。我国目前还没开征碳税，但是面对资源约束与环境压力日益加剧的现状，发挥财税在低碳发展中的引导和约束作用，实现由高污染、高耗能、高投资为主要特征的粗放式增长到依靠技术进步与技术创新的绿色发展转变，是应对欧盟碳边境调节机制的压力、实现“碳中和、碳达峰”目标以及构建高发展格局的有效手段之一。本文从欧洲国家碳税征收的主要做法以及对我国的启示两个层面进行阐述。

 

                 一、欧洲国家碳税征收的主要做法

 

上世纪九十年代，一些欧洲国家开始征收碳税，引领全球绿色税制改革。经过30多年的税制改革，欧洲主要国家的碳税制度不断优化调整，成为控制碳排放的绿色财税政策。

（一）芬兰的主要做法

芬兰自1990年开始实施碳税，是世界上第一个征收碳税的国家。2011年之前，芬兰碳税隐含在能源消费税中，不以独立的税目存在，该阶段的碳税制度受限于能源消费税政策框架设计，覆盖范围有限，仅涉及交通燃料与部分供热能源等领域。2011年后，芬兰重新优化了能源消费税的政策设计，使得碳税与“能源含量税”、“能源税”并行成为了能源消费税中的独立税目，碳税与其他税种的关系得以进一步明确，政策设计的灵活度显著增强。

从碳税推出至今，芬兰的碳税税率逐步提升，初始的碳税税率与现阶段相比相当低。由于碳税实现了税负的转移，所以实施碳税后芬兰的总体税负水平没有显著变化，这降低了碳税推广的难度。此外，芬兰政府未对碳税政策设计过多的减免措施，仅包括针对供热所用燃料的减免和针对能源密集型企业的退税政策两类碳税优惠政策。

（二）瑞典的主要做法

瑞典碳税从一开始就独立于能源消费税，其覆盖包括家庭、商业和交通等化石能源利用在内的多个领域。瑞典碳税的课税依据是化石能源中的含碳量，其针对不同化石能源制定了不同的税率，并且后续进行了税率水平和优惠政策的调整。其中，税率水平的调整与瑞典税负转移程度密切相关，瑞典碳税刚推出时税率设定为每吨碳排放43欧元，此后税率逐渐提升，至2008年时已提升至每吨碳排放106欧元。

为了保证国内产业的竞争力，瑞典政府实施了一系列碳税优惠政策来确保工业企业的总体能源税负稳定，具体包括对工业企业能源消费税以及碳税的特定比例减免以及针对能源密集型企业的能源税超额退税制度。加入欧盟碳排放交易计划后，瑞典政府对碳税税率进行了进一步调整，分别于2008年、2011年以及2013年逐步豁免了纳入碳排放交易计划的工业企业的碳税纳税义务。此外，在2011年的碳税政策调整中，瑞典降低了对能源密集型企业的减免力度，将能源税超额退税的门槛从0.8%提升至1.2%。

（三）丹麦的主要做法

丹麦于1992年开始实施碳税，也是世界上较早推出碳税政策的国家之一。丹麦碳税与其他税目共同组成了能源消费税，其定位相对明确，政策框架也较为稳定。从演化过程来看，丹麦碳税的推广可分为两个阶段：第一阶段为1992年至1993年，为丹麦碳税的过渡时期，仅覆盖居民家庭生活所用能源，管控范围极其有限；第二阶段自1993年起，碳税的覆盖范围拓展至工商业领域，且对工业企业实施了最高50%的退税政策。此外，丹麦政府还实施超额退税与自愿协议两类碳税优惠政策，降低了工业企业的实际碳税负担。

为了更好与欧盟碳减排交易计划相协调，丹麦自2008年开始对碳税进行了政策优化，在免除了纳入交易计划的工业企业的纳税义务的同时，大幅提高了碳税税率，并将自愿减排协议以一次性转移支付机制替代。值得注意的是，丹麦碳税的覆盖范围除一般意义上的化石能源以外，也包括了电力消费。出于重复征税的考虑，直到2013年才最终停止对电力征收碳税。

 

          二、欧洲国家碳税征收对我国开征碳税的启示借鉴

 

我国目前还未开征碳税，但是也在大量深入研究中，基于欧洲国家的经验启示，我们也提出几点建议，未来开征碳税的制度设计可以采取渐进式，逐步拓展碳税的征管范围以及提高碳税税率，建立碳税与碳排放权交易的协调机制，不仅可以应对欧盟碳边境调节机制带来的影响，也可以倒逼传统高碳行业实现绿色转型升级。

（一）合理确定碳税的征管范围与税率，实行渐进式改革

为了在实现“碳达峰、碳中和”目标前提下降低碳税征收对经济发展带来的不利影响，我国可以采取渐进性改革方式，逐步扩大征管范围与碳税税率。在征管范围方面，考虑到不同行业的承受力不同，在碳税开征初期，应该优先选择碳排放最高的石化行业征收，然后逐步推广至钢铁、水泥、冶炼等高碳行业，最后面向全行业开征。在税率设计方面，为了确保资源、能源类企业的发展空间，碳税开征初期的税率不宜过高，随着碳税的扩围以及碳减排意识的增强，可逐步提高碳税税率，渐进增加碳税收入。

（二）建立碳税与碳排放权交易的协调机制，发挥减碳的政策合力

在欧洲各国的节能减排实践中，碳税与碳排放权交易是两种有效的制度选择。碳排放权交易虽然通过市场定价方式运行，但需要以企业前期的碳排放量作为配额分配基础，这会存在一定的不公平，而碳税可以在一定程度上调节由于初始配额分配所带来的不公平性。因此，应该充分发挥碳税与碳排放权交易在控制碳排放方面的优势，建立二者的协调机制来更好发挥政策组合效应。为了防止双重征税，可以借鉴欧洲等国家经验，在开征碳税时对纳入碳排放权交易体系的企业减征或免征碳税。同时，气候变化是一个全球性问题，只有通过全球合作才能有效应对。我国应以碳税的征收为契机，围绕碳排放、碳泄露等方面建立新的治理体系、治理理念，积极参与国际气候谈判并推动气候外交工作，共同建立一个更加公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

（三）合理使用碳税收入，促进绿色创新与低碳节能产业发展

为了实现“碳达峰、碳中和”目标，我国需要统筹推进调整产业结构、优化能源结构、提高节能效果等降碳措施，同时应大力发展可再生能源、新能源汽车、绿色建筑等低碳新技术新产业，坚持“取之于碳，用之于碳”的原则，在不增加额外社会成本的基础上，将碳税收入专项用于低碳节能产业与绿色创新领域。一方面，可以采取税收优惠政策来对企业采用低碳工艺与设备进行生产或利用清洁能源给予定向激励，对生态低碳产业进行税收减免；另一方面，增加节能环保支出规模，加大低碳科技的研发力度，提升绿色碳汇与蓝色碳汇的能力，同时对减碳成效较高的地区予以奖励，对受碳税影响较大的地区进行适度补偿，充分调动地方的减碳积极性。

 

 

                                          （作者单位：中国财政科学研究院）