刘 尚 希 

                       2021年第10期（总第715期）

           中国财政科学研究院          二○二一年四月六日

我国财税制度改革的目标是非常清晰的。十八届三中全会明确提出要完善税制，建立现代财政制度。如何加快建立现代财税制度？近年来多份重要文件都对此有所表述，学术界也从不同角度进行过探讨。在新的发展阶段，财税制度应被赋予新的内涵，要与开启全面建设社会主义现代化国家新征程联系起来，并客观认识当前面临的外部环境与根本要求。

                一、现代化的财税制度应当以人为核心

我国第二个百年奋斗目标是把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。 “现代化”有三层含义：一是物质现代化，二是制度现代化，三是人的现代化。我们已经实现的第一个百年奋斗目标，属于现代化奋斗征程的一个阶段，现在正迈向全面建设社会主义现代化强国的新征程。

从历史维度来看，过去我们更多追求物质、制度的现代化，习惯从物质财富创造、经济增长等方面来考虑问题。特别在短缺经济条件下，我们通常围绕“物”做文章，着力满足人的基本物质生活需求，这种以物为参照系的制度设计在当时的历史条件下有其合理性和正确性。如今，我国人均GDP已经超过1万美元，并计划在“十四五”期间从中等收入国家跨入高收入国家行列，这就要求我们的思维方式及行为导向必须相应地转向以人为核心。无论是创新驱动的高质量发展，还是人民共同富裕、发展绿色低碳经济等目标的实现，也必须基于所有人的全面发展。从这个意义上讲，人的发展是一切发展的基础和前提，也是一切发展的落脚点。相应地，财税制度改革，包括税收制度、财政体制、预算制度等，都必须以人为核心来进行设计，并做系统性重构。

                  二、数字经济对财税制度提出新要求

数字技术对经济社会产生的影响，其实质是给人带来全方位的深刻影响，表现较为突出的是人与物的关系发生剧变。根据马克思的观察，工业经济条件下人与物的关系是一种雇佣关系，也就是物质资本雇佣劳动力；而在如今的数字化平台经济下，许多雇佣关系变成了劳务合作甚至合伙关系，这意味着就业形态发生重大改变，并随之带来了整体收入分配状况的变化。另外，数字经济使生产、流通、分配、消费等社会再生产的各个环节都发生了结构性变化。这也意味着，人的地位也在发生变化，过去常说的“生产关系”已经被注入了新的内涵。从现实来看，有两大问题需要重点考虑：

第一，实现人民共同富裕，要求机会大体公平。走向共同富裕，是人类在一直探索，但尚未完全解决的历史性课题。最典型的是，在城市里工作、生活的近3亿农民工未能享受到同城市民待遇。从社会学角度来说，他们拥有的基本权利并不平等；从人力资本积累的角度来说，他们没有机会与市民同步积累人力资本，从而导致群体能力普遍偏低，甚至出现“阶层固化”。这种差距更多是由制度导致的。

如果这些制度鸿沟不尽快消除，扩大中等收入群体的目标就难以实现，低收入群体在人力资本积累等方面就难以享受公平的机会，包括享受教育、医疗、基本住房等基本公共服务。低收入群体公共消费水平的提升，有助于劳动者素质的提高，就是在为人力资本积累创造条件。在创新驱动的新发展阶段，人力资本的积累及其差距的缩小，比物质财富积累及其差距的缩小变得更为重要，“一切发展依靠人，一切发展为了人”应成为一条重要准则。

第二，解决农民市民化过程中的待遇公平问题，离不开财税制度的深化改革。由于人口流入地和流出地在市民化问题上的态度并不一致，人口流入地的市民化成本应如何分担？这就涉及到财税制度改革，包括中央与地方事权、财权、支出责任的划分，税收结构调整以及转移支付如何“跟人走”。市民化过程，就是人口流动及其区域分布变化的过程，与此不相适配的任何制度都是与人的发展相违背的。在数字经济条件下，税收与税源的背离越来越严重。数字平台销售产品和服务，税款交到平台注册所在地，但税源其实来自于消费者的购买，来自于全国各地。经济数字化趋势下，税收和税源的严重背离，导致传统的分税制难以适应新的形势。区域的协调发展，需从静态的“地理”基准转向动态的“人口”基准，区域发展与人口流动是互为条件的循环关系，受到资源禀赋和生态环境的内在约束。而数字化将深刻改变城乡、区域之间的空间关联和经济社会联系，要求财税制度也必须与之相适应。

                     三、数字化背景下的新发展观

从传统政治经济学的角度分析，数字化改变了生产关系中人的地位，令人与生产资料结合的方式发生了变化，也使所有制的内涵发生了改变。我们过去强调以占有权为核心的所有权，现在则更加重视以使用权为核心的产权，包括资产负债表的编制、法律规则的制定都必须适应这一变化。比如，《民法典》中的物权，从一个权利转变为一束权利，以所有权为中心变成以产权为基石。从某种意义上来说，数字革命会导致“所有权革命”，令“共享”成为经济再组织化的一个基本特征，而绝对所有权将加速成为历史。

在进入数字化背景下的新发展阶段后，我们必须树立新的发展观，不能再过度依靠资源要素的投入来实现财富的创造，而是要依靠人力资本积累、依靠人的创新以及知识更新来实现高质量的发展。与此同时，还要实现人自身的全面发展，通过缩小人的发展差距来缩小贫富差距、进而走向共同富裕。只有人的素质和创新能力得到提升，高质量发展才能真正得以实现。从这个角度来说，人既是发展的手段，也是发展的动力，又是发展的目的和落脚点。因此，在数字化背景下构建以人为核心的新发展观，要求财税制度改革等一切改革都要围绕人来做文章，才能真正适应数字化大趋势的需要。

财政是国家治理的基础和重要支柱，但仅从工具化的角度加以理解、从短期经济运行的视角来思考财政问题，显然是不够的。应从治理、从长期发展的角度来考虑财税制度，让一切改革主张回到以人为核心的主题上来。只有这样，财税制度改革才能真正为国家发展构建更大的确定性。

                                          （作者单位：中国财政科学研究院）