2022年第12期（总第747期）

           中国财政科学研究院          二○二二年三月二十三日

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2022年1月11日，由中国财政科学研究院和蚂蚁集团研究院联合举办的“新经济、新引擎与包容性发展”研讨会暨《促进包容的数字生活指数报告》发布会在京召开。来自中国财政科学研究院、蚂蚁集团研究院、中国联通集团、中国信息通信研究院、国家发改委、国家工业信息安全发展研究中心以及中国电子技术标准化研究院的多位专家学者围绕数字经济与包容性发展进行深入研讨。现将主要观点综述如下：

 

        一、我国数字包容不断增强，为高质量发展提供重要支撑

 

与会专家围绕数字包容展开讨论，多数专家认为我国服务业数字化转型加速、数字生活指数快速增长、数字包容性不断增强，为高质量发展提供了重要支撑。

（一）我国服务业数字化转型加速

专家认为，我国数字经济发展持续加快，服务业数字化程度显著高于其他产业。2020年，服务业数字经济比重为40.7%，高于全部经济（38.6%）、工业（21.0%）、农业（8.9%）。我国互联网普及率超过世界平均水平，为生活性服务业数字化赋能提供了用户基础。截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿，互联网普及率达71.6%，网上外卖、在线旅行预订用户规模分别达4.69亿和3.67亿，分别占网民整体的46.4%和36.3%；在线办公、在线教育、在线医疗用户规模分别达3.81亿、3.25亿、2.39亿，分别占网民整体的37.7%、32.1%和23.7%。从餐饮、旅游到办公、教育、医疗等各类传统服务市场的用户渗透率都持续增长，为推动这些行业线上线下共融共荣、高质量发展提供了条件。

（二）数字生活指数快速增长

促进包容的数字生活指数由数字生活基础设施指数、数字生活服务供给指数和数字生活服务消费指数构成。2019年12月至2021年6月,数字生活总指数呈快速上涨趋势，涨幅高达48.2%，这主要得益于数字生活基础设施和数字生活服务供给的拉动。特别是数字生活服务供给指数上涨幅度达到89.6%，显示供给端的数字化转型增长最为突出，数字包容性发展明显增强。数字生活基础设施指数在2020年1、2月份受到冲击下滑后快速回升，后续波动上涨，在整个报告期内呈现14.3%的涨幅。

（三）数字包容为高质量发展提供重要支撑

包容性发展是高质量发展的重要体现，数字包容是数字化时代实现包容性发展的主要方面。首先，数字包容有助于促进实体经济振兴、推动产业结构转型升级、提升产业全球竞争力。其次，数字包容有利于推动规模经济的达形成、为技术创新降低成本，能在很大程度上降低数字信息垄断形成的“赢者通吃”局面、规避数字鸿沟所引发的风险升级。最后，数字包容性有利于减少社会排斥、增强社会阶层之间的联系，从而推动经济社会要素的平等性、降低社会分层甚至断裂的风险。

 

        二、数字包容是缩小数字鸿沟、实现共同富裕的重要手段

 

（一）数字鸿沟依然非常普遍

专家认为，无论从世界范围内观察，还是从我国现状观察，数字鸿沟依然非常普遍，不仅体现在国家之间、地区之间、城乡之间的互联网普及差异上，还存在于人群之间（不同年龄、学历、种族等）。世界主要国家的网络准入政策虽然都冠以“开放性”之名，但在一定程度上漠视了老年人群体、残疾人群体等的利益，这体现在高额的安装成本、不充分的技术支持以及未考虑特殊人士需求的功能设计上。区域、城乡、行业、性别的数字化不平衡、不协调，也都是数字鸿沟的体现。

（二）数字包容是缩小数字鸿沟的重要手段

专家指出，数字包容使不同群体都能平等地获取网络连接和数字技术，让不同地区的人都能平等地享受数字经济发展成果，是缩小数字鸿沟的重要手段。数字化发展过程中，减少数字排斥，缩小数字鸿沟，就是促进机会公平和起点公平。数字包容有利于推动现实社会经济关系中交易双方的公平性，推动经济社会中各个群体所能够获得的机会的公平性，并充分发挥数字化在减少传统经济体制中信息不对称所导致的差异。数字平台的典型特征是边际成本递减、边际收益递增，容易排斥竞争从而产生垄断。数字包容就是将数字平台囊括的成员更加广泛化，使数字平台本身能够更好地发挥公共性、普惠性和竞争性的特点，从而最大程度地调动竞争、规避垄断以及由此带来的各种风险。

（三）数字包容为实现共同富裕提供了发展路径

专家认为，数字包容与“人人参与、人人努力和人人共享”的共同富裕有着内在关联，促进数字化时代的共同富裕，数字包容是重要条件。当前，我国正处于努力进入共同富裕与数字经济快速发展并行的时期，数字经济的高技术、分享性和包容性特征，既为经济增长提供了动力，也为均衡发展提供了共享机制，推进共同富裕需要嵌入和依托于数字经济发展。中央决策层已提出“必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点”，而因使用者能力不同和数字化程度差异导致相关资源在不同人群、不同区域、城乡之间、行业之间、不同性别之间分布的不平衡和不协调客观存在，数字包容能够在最大程度上减少这种数字排斥所造成的全社会人人参与的壁垒和发展成果人人共享的阻碍，从而推动共同富裕的达成。

 

                  三、数字包容发展依旧面临挑战

 

我国数字包容发展依然面临诸多挑战，主要体现在数字治理能力不足，数字平台监管不成熟，全民数字素养有待提升等。

（一）数据治理能力不足

专家认为，当前我国拥有丰富的数据资源，数据总量领先全球。2019年中国数据中心数量大约为7.4万个，大约占全球数据中心总量的23%。2021年全国范围内数据中心规划新增机柜总数约99.15万架，数据中心投资建设增长迅速。但是，我国数据治理能力却存在不足，主要体现在：第一，对数据资源及其价值的认识有待提高。当前，全社会尚未形成对数据资源的客观认识，尤其是对数据资源在社会生产、经济发展、国家治理等方面的价值认知不足，由此直接影响了数据资源的挖掘应用和价值实现。第二，尽管数字化技术已经在医疗、教育、交通、住房等领域获得关注和发展，但由于综合掌握现代技术、数据统计与政府管理等学科知识背景的人才极其匮乏，还未能为政府数据治理的长远效益提供有力支撑。第三，数据知识建设和交易市场需进一步完善。无论是政府还是大众在应用数据过程中更多重视数据的传播和存储，在一定程度上忽视了对于数据的加工整理和知识挖掘。第四，数据管理体系和数据确权有待健全。现阶段数据所有权、使用权、隐私权等方面的相关政策制度和法律法规仍有待健全。

（二）数字平台监管体系不成熟

专家指出，我国平台经济发展迅速，各类数字平台承载的经济总量已经超过GDP的20%。但是，数字平台监管难度较大，监管体系不成熟。第一，反垄断是数字平台监管的核心内容之一，互联网平台利用数据、算法、技术等优势，实施滥用市场支配地位、价格歧视、防御性收购等垄断行为，而这些行为通常比传统市场垄断的认定和监管更加困难。第二，数字平台的双边网络化市场模式与垂直化机构监管存在不匹配性，跨界经营与行业监管也存在不匹配性。第三，数字平台因其业务拓展通常呈现跨国特征，由此导致监管权的归属问题，即“数字主权”的争议。第四，数字平台业务运行涉及的内容、对象及相关风险已超越了经济领域。本质上，平台经济的监管目标已从经济范畴的帕累托改进问题变为社会范畴的公共选择问题。以往寻找最优解的政策逻辑可能无法适应公共选择利益权衡的现实需要，必须通过部门协调和治理体系建设来实现对数字平台的有效监管与治理。

（三）全民数字素养与技能有待进一步提升

专家认为，在农业经济和工业经济时代，消费者的文化素养并不影响整个经济体系的运行。然而，数字经济时代对劳动者和消费者的文化素养提出了新要求。劳动者和消费者都必须具备一定的数字素养，联合国也将数字素养看作数字时代的基本人权，将其视作与听、说、读、写同等重要的基本能力。随着数字技术与各领域的不断融合，数字技能和专业技能成为越来越多劳动者的必备技能。具有较高的数字素养将成为劳动者在就业市场胜出的重要因素。所以，提高数字素养既有利于数字消费，也能促进数字生产优化升级，是实现数字经济快速发展的前提条件和必要因素。我国优质数字资源供给不足，高水平数字人才匮乏，针对残疾人、女性等特殊群体的举措较少，全民数字素养与技能存在提升空间。

 

              四、多举措共同发力促进数字包容发展

 

促进数字包容发展需要市场和政府共同发力，重点在于加强数据治理能力、创新平台监管模式和提升全民数字素养与技能等。

（一）数字包容需要政府和市场共同发力来推动实现

专家指出，数字包容需要市场和政府共同发力来推动实现。市场和政府共同发力，数字包容方能实现对包容性发展公正性的达成、降低包容性发展的系统性成本、以及推动实现经济社会发展红利共享。以弥合数字鸿沟和减少数字排斥为主要内容的数字包容发展，能够推动经济社会中互联网和信息化技术更为广泛的应用，在此过程中全面降低所有群体获得信息的成本，从而避免柠檬市场、道德风险和逆向选择的出现，消除信息不对称所带来的经济社会发展风险，并能够通过数字化为偏远群体、弱势群体、残障人士等等群体提供更多更直接的发展机会。在弥合数字鸿沟的过程中，无论是个人层面、企业层面、政府层面等，信息化的水平、信息化相关活动、信息化相关资源、信息化相关数据等方面都将不断提高，而相关主体之间也将会呈现出广泛互联的状态，这种直接的高度关联性，能够在十分高效的前提下助力全社会共享政治、经济、文化、生态等各个领域的发展成果，体现数字经济的红利。

（二）加强数据治理能力

专家认为，加强数据治理能力是促进数字包容发展的基础。第一，加快数字技术相关重点标准研制和检验检测能力建设。推动开展面向大数据系统产品的性能测试能力建设，推动数据产业化基础数据平台支撑。加快大数据技术、平台相关重点国家标准研制，并逐渐向政务、工业、能源、生态等各行业领域发展。第二，加快传统行业与数字产业融合发展标准支撑体系培育。推动开展数据资产评估试点，摸底产业数据资产现状，支撑数据要素价值的深入挖掘。推动工业产品主数据字典建设，搭建工业产品主数据字典关系平台，打通行业底层数据壁垒。第三，深化数字化治理体系建设和能力培育。加快数据治理、数据资产评估、数据字典、数据服务能力评估等标准研制，构建数据治理标准支撑体系。培育完善数据治理、数据管理标准符合性评测能力，推动DCMM在全国范围内的落地实施。加快完善政务数据开放共享标准符合性评价体系，在各地开展第二期政务数据开放共享评价。

（三）创新平台监管模式

专家指出，从平台经济长远健康发展角度看，依法规范、强化监管与支持发展并不矛盾，而是相辅相成、相互促进的。唯有在鼓励创新的同时进行有效监管，才能以良法善治推动平台经济规范健康持续发展。一是优化平台商户服务费和相关收费规制。尽快出台平台服务价格行为规则，针对不同行业出台商户服务费管理指南，对社交、网购、外卖、出行、视频、第三方支付等重点行业进行商户服务费价格执法检查，着力规范平台收费行为，引导平台合理降低商户的收费标准。二是探索完善平台企业治理管理相关政策。从规范平台企业运营角度出发，针对平台经济的特征，尽快制定平台企业股权设计、治理模式、融资规范、社会责任等方面的意见指南，探索国有资本参与平台企业治理的边界与方式，夯实和完善平台企业治理的法律框架。三是推进平台经济反垄断制度化和常规化。在《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》基础上，尽快调整和优化《反垄断法》，增加平台经济领域的反垄断监管内容，进一步完善相关市场认定的规则，将网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素纳入市场支配地位的认定标准，构建和健全平台企业数据、流量、算法等领域垄断行为的认定标准以及处置规则。四是切实保障平台企业数据合规和数据安全。尽快推进平台企业落实《数据安全法》，建设和完善平台企业数据分类分级合规体系，常态化开展平台企业数据处理活动的风险监测和风险评估，健全平台企业数据交易管理制度，规范数据交易行为，提升跨境数据流动的监管能力，防范平台企业数据开发利用带来的相关风险。加快实施《个人信息保护法》，促进平台企业在数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等层面的合规管理。

（四）提升全民数字素养与技能

专家认为，提升全民数字素养与技能是实现数字包容发展的前提条件和必要因素。一是坚持供给和需求“双向发力”。从供给侧，持续丰富优质数字资源供给，包括优化完善网络、软件等获取渠道，开放共享优质数字资源等。从需求侧，突出场景驱动和应用牵引，聚焦数字生活、数字工作、数字学习和数字创新等四大应用场景，以场景应用带动整体提升。二是坚持数字素养与数字技能并重。不仅要提升全民在生活、工作、学习和创新等场景中的数字技能，而且要提升全民数字素养，主要指安全和法治道德。三是坚持因人施策、差异化施策。针对老年人、残疾人等特殊群体需求，加强网站、APP无障碍及适老化改造，适当保留线下人工服务。针对妇女群体，推出专门的数字素养课程，加强直播带货、电商运营培训。针对农民，提升数字化“新农具”的使用能力。针对高端数字人才，深化教育和培训改革，培养创新型、复合型数字人才。四是坚持统筹谋划、全面系统推进。政策支持方面，完善长效支持机制，鼓励社会力量参与，打造数字素养与技能提升培训基地。宣传推广方面，举办全民数字素养与技能提升主题活动，开展数字技能相关职业技能竞赛活动。此外，还应出台加强组织领导、开展试点示范、加强考核评估、深化国际合作等方面的举措。

 

 

                                       （中国财政科学研究院  张  帅 整理）