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加大核电产业支持力度,缓解能源结构性矛盾

发布日期:2021-02-23 13:57 点击次数:1551次 字体大小:

                          谭 静 范亚辰 夏 楸

                       2021年第6期(总第711期)

           中国财政科学研究院          二○二一年二月八日


 

保障能源安全、推动绿色低碳发展是“十四五”乃至更长时期的重要任务。目前我国以煤炭等一次性能源为主的能源结构日趋失衡,与能源安全和绿色发展的要求还存在较大差距。大力发展清洁能源和加快电能替代成为必然选择。核电作为一种清洁低碳能源,在确保安全的前提下加快开发利用,不仅可以很好地缓解中国能源结构错配的矛盾,更能有效推动绿色低碳发展目标的实现。中国核电从无到有,实现了快速发展,2020年我国核电装机容量已位居全球第三。但是,核电在全口径发电设备容量中的占比仅为2.27%,且受制于安全舆论的影响,核电增长速度难以满足绿色发展的需要,实际利用率还有很大提升空间。为此,应按照十九届五中全会关于绿色低碳发展的要求,聚焦能源结构性矛盾,加大核电产业支持力度,综合精准施策。

 

           一、能源结构性矛盾突出,核电产业具有较大发展空间

 

1.能源结构失衡,与能源安全和绿色发展的要求不适应。

经过长期发展,我国已经成为世界上最大的能源生产国和消费国,形成了多种能源全面发展的能源供给体系,有力支撑了我国经济快速发展。但是,作为能源消费大国,我国面临的能源结构性矛盾日益凸显,能源安全形势依然严峻,生态环境负荷日益加大。一是能源自然禀赋相对较差。我国石油、天然气等优质能源资源短缺,对外依存度较高,2019年我国原油、天然气的对外依存度分别为70.8%和43%;可再生能源储量充沛,但开发难度较高。二是能源结构日趋失衡。以煤炭等一次性能源为主的能源结构,造成生态环境损害问题日益突出。2018年煤炭在我国一次能源中的占比高达58%。核电是唯一没有空气污染的基荷电源,是清洁低碳能源的重要组成部分。但2019年核电占全国总发电量的比例仅为4.64%,与全球10%的水平有较大差距,更是远低于法国70.6%的水平。

2.电力供需错配,对核电等基荷电源的需求不断提升。

电能替代是推动我国能源结构清洁化的重要举措。但现阶段我国电力供需错配矛盾愈发凸显。一是用电需求与潜在供电能力的区域错配。我国东部地区是用电量最大的区域,但煤炭资源主要分布在华北地区、水电资源主要分布在西南地区,导致我国电力供需平衡严重依赖“西电东送”和“北煤南运”工程。由于短期内火电为主、北煤南运的格局难以打破,电网建设成本高和铁路运力不足又成为制约我国电力供应能力增长的瓶颈。二是用电需求与供电能力的时间错配。水电、光伏、风电等清洁型能源为间歇性电源,受季节因素的影响较大。夏冬两季均是我国电力需求的高峰期,夏季时水电、光伏、风电等能源供给充足,结合火电能有效满足全国电力需求;冬季水电、光伏进入枯期,加上环保、运力不足等因素造成北方地区供煤紧张,进而导致全国供电压力剧增。核电作为重要的基荷电源,其优势在于供给能力的稳定性和持久性,对于解决现阶段愈发凸显的电力供需错配矛盾具有显著效果。

3.经济增长带来用电需求快速增长,为核电产业发展提供较大空间。

大规模电力供应是支撑我国经济快速发展的基础,而经济规模尤其是工业规模的不断扩张又对电力供应提出了更高需求。2015年~2019年,我国电力消费量从5.8万亿千瓦时迅速增长至7.23万亿千瓦时,增长24.66%。受新冠肺炎疫情影响,西方主要国家的产业链供应链循环受阻甚至部分断链,大量国际贸易订单涌向我国,推动国内工业生产高速增长,导致电力需求超预期高速增长,这也造成2020年末我国湖南、江西等地出现限电情况。随着国内经济的恢复增长和人民生活水平的继续提升,预期电力需求仍将保持较高速的增长,为我国核电产业发展提供了充足的市场空间。

 

               二、当前我国发展核电产业面临的主要障碍

 

我国已形成完备的核电产业链和工业体系,核心技术自主化水平不断提升,先进性和安全性也得到长期实践的证明,为我国核电产业的可持续发展奠定了坚实基础。但是大力发展核电产业,仍面临三方面的主要障碍。

1.核电产业发展的财税政策支持力度与欧美发达国家存在较大差距。

核电产业具有投资规模大、项目周期长的特点,给予财税支持是世界各国的通行做法。欧美日等国出台了技术补贴、税收二次分配、电力补贴、核电站属地地方政府补贴等措施助力本国核电产业发展。例如,美国能源部(DOE)于2017年宣布向85个核电创新项目发放6700万美元补贴;2020年再次宣布,将为先进核反应堆系统运维技术相关的9个项目提供2700万美元资助,用于开发数字孪生技术;2019年美国爱达荷国家实验室宣布向6所大学牵头的多功能实验快堆(VTR)项目资助170万美元,以开展仪表和相关研发工作。英国国家核能实验室发起筹备,与曼彻斯特大学共同出资成立国家级的核能研究中心,通过最新的、最顶尖技术研发新型材料,助力英国走到核能行业最前端;英美等国对核电企业研发费用加计扣除的比例普遍在200%以上,核电企业亏损结转弥补可无限期结转;日本经济产业省2016年启动的“能源结构高度化及转换理解促进项目”,为决定报废的核电站所在地方政府发放财政补贴,2017年将补贴范围进一步扩大至核电站方圆30公里的地方政府。

近年来我国先后出台了减免核电企业所得税、土地使用税、海域使用金,增值税先征后返,研发费用加计扣除等一系列支持核电产业的财税政策。比如,核电企业享受三个五年的增值税先征后返政策,即第一个5年返还已入库税款的75%,第6-10个年度返还已入库税款的70%,第11-15个年度内,返还已入库税款的55%;研发费用税前加计扣除为175%;亏损转结弥补年限最长能达到10年等政策。但我国增值税先征后返政策的有效期仅到2022年底,研发费用税前加计扣除政策已于2020年底到期,核电企业享受到最长10年的亏损转结弥补期限还需满足多重条件。总体而言,现阶段我国针对核电产业的财税政策支持力度与欧美发达国家相比差距明显,难以满足缓解能源结构矛盾、支持绿色低碳发展的需要。

2.核电产业后续发展面临市场化融资成本加大和外部融资渠道受限等挑战。

随着我国核电规模的不断扩大,逐步形成了包括证券融资、股权融资、融资租赁等在内的多元化的核电产业融资模式。未来,缓解我国能源结构性矛盾,大力发展核电产业仍然面临着核电项目投入大、周期长、风险高,以及核燃料对外依存度高的现实问题。在疫情叠加经济下行背景下,核电产业的增量发展必然会面临较大资金压力。

中国核能行业协会发布的《中国核能发展报告2020》显示,“十四五”及中长期,核电建设有望按照每年6—8台持续稳步推进。若按照国内一台百万千瓦新建核电机组大约在200亿元左右的投资匡算,“十四五”及中长期我国核电每年投资规模将超千亿元。再加上国内铀矿勘探和开采投资,海外铀矿开采及购买,前期技术研发和环保设施等相关成本,加大核电产业发展的资金需求与实际融资手段不足的矛盾日益显现。未来,核电产业发展既面临着金融监管要求趋紧,市场化融资成本“水涨船高”的挑战,也面临着全球疫情不确定性持续加剧造成外部债务性融资困难等挑战。现阶段我国核电产业仍然保持以国家股权资金投入为主的方式,债券筹资较为单一。这与国外完全市场化的模式相比虽然具有更好地可控性,但从核电产业长期发展的角度看,政府投入压力也会进一步加大。

3.核电人才育留机制不健全、科普宣传力度不够将会制约核电产业的持续顺利发展。

核电是技术密集型的综合性产业,对从业人员的专业素质和技术要求非常高。目前高校培养体系主要侧重于理论知识教育,工程实践体系不够完善,高校毕业生需要入职核电企业后才真正开始操作环节的学习。核电技术人才的培养周期非常长,难以快速满足核电行业对实践型、技术型人才的现实需求,例如培养一名合格的核电站主控室操作员一般需要8~10年。而且核电产业的薪酬待遇、工作环境、职业发展空间并不具有优势,对高素质技术人才的吸引力有限。此外,2016至2019年我国连续三年未核准新的核电建设项目,造成核电企业技术人员大量闲置,人才流失严重。

此外,核电发展的实践验证了其先进性和安全性,但现阶段我国核电科普工作相对滞后,核电项目前期工作存在与公众沟通不足、宣传不到位等问题,导致公众对核电安全缺乏科学认识。2011年日本福岛核事故又加深了普通民众对核电产业的恐惧,对核电建设和运行持反对态度,造成近几年社会群体事件在核电相关项目前期工作阶段时有发生。推动核电产业发展过程中需要高度关注社会公众的群体性反映,避免重大舆情可能导致的“一票否决”后果。

 

              三、推动我国核电产业高质量发展的着力点

 

1.加大对核安全技术研发及创新的资助力度,新增“核电站属地”和“机组延寿”专项补贴。

深入推进核电企业和科研院所的“产学研用”一体化进程,将更多核安全技术项目纳入国家重点研发计划、提高资助水平。重点支持反应堆设计、核电站建筑和维护、核废料处理、粒子加速器技术、数字孪生技术、人工智能和机器学习等领域的研发创新资助。继续提高核电企业研发费用加计扣除比例。借鉴英美等国经验,将核电企业亏损结转弥补年限延长至10年以上甚至无限期结转。针对核电企业所在地区出台专项补贴制度,对划定范围内的地方政府进行财政补贴,补贴标准可参考当地财政收入状况和补贴范围内的土地使用性质、海域经济价值等核定;减少核电企业增值税返还中地方政府承担的比例,比如从目前分担的50%下降到25%-30%,以应对核电企业对地方财政的贡献和生态、经济等领域承受的影响,积极引导和促进核电产业与地方经济融合发展。通过给予企业延寿机组专项补贴,对关键零部件的修理、维护和更换进行资金扶持。实行核电产业链税收优惠政策。

2.不断创新金融支持核电产业发展的政策,继续拓宽核电产业融资渠道。

利用融资担保机制为核电企业增信,提高核电企业金融服务的可得性,盘活现有资产、缓释资金流紧张。抓住多项金融信贷政策支持实体产业发展的机遇,利用好核电上市公司定向增发的融资手段,借助政府性产业投资基金撬动更多社会资本投入。以《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》中取消禁止外商投资放射性矿产冶炼、加工核核燃料生产的规定为契机,放宽核燃料产业链各环节的投资门槛,允许外资注入核燃料循环体系的前端,利用外资降低成本,形成核燃料经营管理的股权多元化,促进核燃料前端更加开放,市场竞争更加活跃。充分利用海外铀资源市场价格相对较低、比较容易获取的时机,支持国内核电企业积极开展海外铀资源开采,加大对海外铀资源的购买力度,提升国内天然铀储备量,降低对外依存度。依托多层次资本市场,继续推动核电企业资产证券化。

3.完善核电人才育留机制和加大核电科普宣传力度。

鼓励高校和核电企业建立“订单+联合”的核电定向人才培养模式。根据核电企业实际需求设置专业课程,提升学生跨学科专业素质;建立校内教师进企业、企业导师入学校的联系机制;搭建校企共同参与的工程实训平台,覆盖实验室模拟和工程实践等全流程,切实锻炼培训人员操作能力。探索建立核电人才培养基金,创新核电人才奖励机制,建立完善合理的薪酬及配套保障制度,改善核电从业人员的工资待遇、就业和生活环境,增强对高素质人才的吸引力,确保人才队伍的稳定性。拨付核电科普宣传专项经费,消解社会公众的误解和偏见。加快建立公共参与机制,通过民意调查、座谈会、听证会等方式让公众有效“参与”到核电建设过程,消除对核电的疑虑和恐惧。

 

 

                                          (作者单位:中国财政科学研究院) 

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