积极财政政策的重心应当转向消费，以提高政策对冲公共风险的效果

近日，中国财政科学研究院及社会科学文献出版社共同发布了《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2023）》。

公共支出扩张、调整以及评估的依据，需要从传统的需求管理逻辑转变为公共风险逻辑，公共支出扩张的目标是防范化解公共风险、实现公共风险最小化。单从财政的角度来看，需遵循在财政风险可控的约束条件下公共风险最小化的原则，把握公共风险的变化，根据公共风险的特征、强度及结构对公共支出进行动态调整。但考虑到财政风险约束日益趋紧，应解放财政货币必须隔离的思想，将财政货币一体化纳入宏观调控视野，公共支出扩张等积极财政政策的约束条件应进一步放宽至货币风险（即通胀风险）约束。

1.积极财政政策的重心应当转向消费，以提高政策对冲公共风险的效果

偏向投资的积极财政政策对冲公共风险的效果在下降，要提高积极财政政策的有效性首先要统筹财政资源，优化财政支出结构，根据公共风险的变化按照轻重缓急安排财政支出的重点，提升财政支出的效能。当前财政支出的重心应当转向消费，提振市场主体信心，提升社会预期。只有提升居民预期和信心，居民的边际储蓄倾向才会下降，居民的超额储蓄才会转化为消费和投资。同时，居民的边际消费倾向上升，财政政策的乘数效应才能发挥更大的作用，才能通过公共服务、公共消费等财政支出带动居民消费，财政政策对冲公共风险的有效性才能提升。

2.调整政府宏观调控模式，通过财政体制改革提高中央宏观调控的统筹能力

当前中央宏观调控地方化倾向越发明显，地方政府通过各类融资平台和城投公司发行地方政府债券来扩大公共投资，试图对冲经济、失业等公共风险。虽然短期内能带来经济增长，但从长期来看未能激发经济内生增长动力，并且偏向投资的公共支出扩张对冲公共风险的有效性在减弱，地方政府债务规模却在不断上升。可见中央调控地方化的模式过度重视短期经济效应，难以达成理想的宏观调控政策效果。应转变政府宏观调控模式，回归本位，宏观调控归中央，地方当配角。宏观调控需要的是一套集成性、组合性和规模性的政策体系，这需要财政体制改革的配合，从事权与能力相匹配的原则来考虑，适当上移事权和支出责任，提高中央政府的财政支出占比、债务占比以及对居民转移性支出的占比，通过提升中央政府的财政统筹能力，从而提高中央宏观调控的统筹能力。

3.基于人口流动趋势及其空间分布、人口老龄化来布局社会基础设施项目

公共投资对冲经济衰退等公共风险的效果在下降，其原因在于公共投资布局没有遵循人口流动的趋势。社会基础设施应该服务于人、服务于产业，基础设施项目应该跟着人流走，跟着产业的发展方向走。在一些人口流出地、产业发展潜力低的地方布局基础设施项目，只会造成社会资源的错配和浪费，若这些基建项目还主要依靠政府举债融资，不仅不能促进当地经济社会的长期发展，还会削弱当地政府的债务偿还能力。人口和资源向中心城市群及其周边的都市圈集聚是经济发展的客观规律，要认识和遵循这一客观规律，政府投资布局的空间单元应从以县域、市域为主变为以城市群、都市圈为主，遵循人口流动趋势和人口分布、人口老龄化来布局社会基础设施项目。

4.加快农民市民化进程，转变消费场景，为扩大内需创造条件

2021年，我国常住人口城镇化率达64.72%，但户籍人口城镇化率仅为46.7%，这代表我国53.3%的人口仍是农民，常住人口城镇化率忽视了人的社会身份和社会基本权利，仅仅是从就业维度的一个测量。目前，农民只是作为劳动力流入城市，其家庭人口难以跟随流动，这意味着农民的消费场景仍在农村，再怎么刺激消费扩大内需，政策效果也是有限的。只有将农民转变成市民，将其家庭的工作和生活逐步转入城市，消费场景才会发生改变，消费才会提高，从而在中长期持续扩大内需。有研究表明，农民变成农民工，其消费可扩大30%；农民工变成市民，其消费又可扩大30%。因此，要大力推动农民的现代化，加快农民市民化进程，以人的现代化为核心深化社会领域改革，破除农民身份的不平等，将农民及其家庭的消费场景转变到城市，为扩大内需创造条件。